Opinia do projektu ustawy o jawności życia publicznego

Usta­wa o dostę­pie do infor­ma­cji publicz­nej to akt praw­ny, z któ­re­go w Fun­da­cji Wol­no­ści korzy­sta­my naj­czę­ściej. W naj­bliż­szym cza­sie, prak­tycz­nie bez kon­sul­ta­cji zastą­pić go ma usta­wa o jaw­no­ści życia publicz­ne­go. Usta­wa ta łączy­ła­by ist­nie­ją­ce trzy ustawy:
– o dostę­pie do infor­ma­cji publicznej,
– o ogra­ni­cze­niu pro­wa­dze­nia dzia­łal­no­ści gospo­dar­czej przez oso­by peł­nią­ce funk­cje publiczne,
– o dzia­łal­no­ści lob­bin­go­wej w pro­ce­sie sta­no­wie­nia prawa.

Nowa ustawa, stare problemy…

Na pierw­szy rzut oka, jest to pomysł god­ny pochwa­ły, jed­nak dia­beł tkwi w szcze­gó­łach. Nowa usta­wa nie roz­wią­zu­je ist­nie­ją­cych pro­ble­mów z dostę­pem do infor­ma­cji publicznej:

• W dal­szym cią­gu brak jest defi­ni­cji infor­ma­cji prze­two­rzo­nej. Z nasze­go doświad­cze­nia wyni­ka, że pozwa­la to urzę­dom uznać prak­tycz­nie każ­dą infor­ma­cję za infor­ma­cję prze­two­rzo­ną. Wystar­czy tyl­ko tro­chę kre­atyw­no­ści. Dodat­ko­wo inter­pre­ta­cję tego poję­cia pozo­sta­wia się sądom. Utrud­nia to więk­szo­ści oby­wa­te­li dostęp do infor­ma­cji publicz­nych, ponie­waż gro­no osób, któ­re rozu­mie­ją czym jest infor­ma­cja prze­two­rzo­na spro­wa­dza się do osób o wykształ­ce­niu prawniczym.
• Usta­wa w dal­szym cią­gu powie­la tajem­ni­cę przed­się­bior­cy. Jest to poję­cie praw­ne nigdzie nie ist­nie­ją­ce. Naszym zda­niem usta­wa powin­na wska­zy­wać na tajem­ni­cę przed­się­bior­stwa wymie­nio­ną w art. 11 ust. 4 usta­wy o zwal­cza­niu nie­uczci­wej konkurencji.
• W dal­szym cią­gu brak jest ter­mi­nów dla publi­ka­cji mate­ria­łów w Biu­le­ty­nach Infor­ma­cji Publicz­nej. W efek­cie wie­le infor­ma­cji, pomi­mo usta­wo­we­go obo­wiąz­ku nigdy się tam nie znalazła
• Usta­wa w dal­szym cią­gu utrzy­mu­je fik­cyj­ne ter­mi­ny na roz­pa­trze­nie przez sąd admi­ni­stra­cyj­ny skar­gi w związ­ku z nie­udo­stęp­nie­niem infor­ma­cji publicz­nych. Usta­wo­daw­ca prze­wi­du­je tutaj ter­min 30 dnio­wy. Za prze­kro­cze­nie tego prze­pi­su nie gro­żą żad­ne sank­cje, więc prze­pis ten jest mar­twy a na roz­pa­trze­nie spra­wy cze­ka się kil­ka miesięcy.
• Usta­wa w dal­szym cią­gu trak­tu­je pra­wo do infor­ma­cji przed­mio­to­wo a nie pod­mio­to­wo. W efek­cie mamy pra­wo zapo­znać się z infor­ma­cją publicz­ną a nie z infor­ma­cją o dzia­łal­no­ści władz publicz­nych. W efek­cie sądy wytwo­rzy­ły poję­cia m.in. „doku­men­tu wewnętrz­ne­go”, któ­ry nie jest infor­ma­cją publicz­ną, choć zawie­ra infor­ma­cje o dzia­łal­no­ści władz publicznych.
• Choć usta­wa łączy w sobą kil­ka dotych­czas obo­wią­zu­ją­cych, to nadal pozo­sta­ną inne usta­wy okre­śla­ją­ce odmien­ne zasa­dy dostę­py do infor­ma­cji publicznej.
• Usta­wa w dal­szym cią­gu nie­pre­cy­zyj­nie okre­śla kie­dy moż­na nali­czyć opła­tę za udo­stęp­nie­nie infor­ma­cji publicznej.

Pomysły dobre, ale…

Pro­jekt usta­wy nakła­da nowe obo­wiąz­ki doty­czą­ce orga­nów wła­dzy publicz­nej, m.in.:

• obo­wią­zek publi­ko­wa­nia wydat­ków z kart płat­ni­czych przez oso­by peł­nią­ce funk­cje publicz­ne w związ­ku z peł­nie­niem tych funkcji,
• obo­wią­zek publi­ko­wa­nia rejestr umów cywil­no­praw­nych, któ­rych skut­kiem jest wydat­ko­wa­nie środ­ków pieniężnych
• ujed­no­li­ce­nie zasad skła­da­nia oświad­czeń mająt­ko­wych, przy jed­no­cze­snym znacz­nym posze­rze­niu krę­gu osób skła­da­ją­cych takie oświadczenia,
• obo­wią­zek reje­stra­cji audio-video posie­dzeń orga­nów kolegialnych,
• obo­wią­zek two­rze­nia wyka­zu prac legi­sla­cyj­nych w jed­nost­kach samo­rzą­du terytorialnego.

Choć zmia­ny te nale­ży uznać za pożą­da­ne to moż­na odnieść wra­że­nie, że nie są do koń­ca prze­my­śla­ne. Wydat­ki będą doty­czy­ły wyłącz­nie osób peł­nią­cych funk­cje publicz­ne w związ­ku z peł­nie­niem tych funk­cji. Reje­stry umów, będą doty­czy­ły wyłącz­nie tych gene­ru­ją­cych kosz­ty, , nie znaj­dą się w nich poro­zu­mie­nia, czy umo­wy sprze­da­ży. Dodat­ko­wo nie­roz­wią­za­ny pozo­sta­je pro­blem dostę­pu do umów cywil­no­praw­nych zawar­tych w for­mie aktu nota­rial­ne­go. Zda­niem urzę­dów dostęp do tego rodza­ju doku­men­tów pre­cy­zu­ją odmien­ne prze­pi­sy. Co wię­cej nie każ­dy wyda­tek zwią­za­ny jest z zawar­ciem umo­wy, stąd naszym zda­niem rejestr umów powi­nien być uzu­peł­nio­ny o rejestr wydatków.

W przy­pad­ku oświad­czeń mająt­ko­wych w dal­szym cią­gu pozo­sta­nie­my w erze ska­nów, ponie­waż nowe regu­la­cje nie nakła­da­ją obo­wiąz­ku wypeł­nie­nia na kom­pu­te­rze, czy wręcz zło­że­nia doku­men­tu wyłącz­nie w for­mie elek­tro­nicz­nej (co uła­twi­ło­by odczyt danych a w przy­szło­ści pozwo­li­ło na zauto­ma­ty­zo­wa­ną kon­tro­lę z zezna­niem podatkowym).

Two­rze­nie wyka­zu prac legi­sla­cyj­nych w samo­rzą­dzie tery­to­rial­nym będzie fik­cją, podob­nie jak jest nią obec­nie na pozio­mie krajowym.

Zna­czą­co roz­sze­rzo­no tak­że gro­no pod­mio­tów zobo­wią­za­nych, m.in. o spół­ki han­dlo­we w któ­rych udział Skar­bu Pań­stwa, jed­nost­ki samo­rzą­du tery­to­rial­ne­go, pań­stwo­wej lub samo­rzą­do­wej oso­by praw­nej sta­no­wi co naj­mniej 10% kapi­ta­łu zakła­do­we­go lub 10% licz­by akcji w tej spół­ce. Prze­pis ten nie będzie doty­czył sto­wa­rzy­szeń oraz fun­da­cji o ana­lo­gicz­nym udzia­le sek­to­ra publicznego.

Mamy wąt­pli­wo­ści co do znie­sie­nia ogra­ni­cze­nia w dostę­pie do danych oso­bo­wych i tajem­ni­cy przed­się­bior­cy zawar­tych w umo­wach cywil­no­praw­nych i aktach postę­po­wań admi­ni­stra­cyj­nych. Poten­cjal­nie otwie­ra to dro­gę do nie­zgod­ne­go z pra­wem wyko­rzy­sta­nia takich danych.

Zmie­nia­ją się tak­że regu­la­cje ogra­ni­cza­ją­ce moż­li­wość zatrud­nie­nia w spół­ce pra­wa han­dlo­we­go oso­by peł­nią­cej wybra­ne funk­cje publicz­ne. Nowa usta­wa zabra­nia­ła­by dora­biać takiej oso­bie w każ­dej spół­ce han­dlo­wej, obec­nie doty­czy to jedy­nie sytu­acji w któ­rej mogły­by to wywo­łać podej­rze­nie o stron­ni­czość lub inte­re­sow­ność. Po raz kolej­ny regu­la­cje te nie będą doty­czy­ły fun­da­cji czy stowarzyszeń.

Istot­na jest tak­że zmia­na w spo­so­bie pobie­ra­nia opłat za udo­stęp­nie­nie infor­ma­cji publicz­nej. Zgod­nie z pro­jek­to­wa­ną usta­wą udo­stęp­nie­nie infor­ma­cji nastę­po­wa­ło­by po uisz­cze­niu opła­ty. Mając na uwa­dze, że obec­ne regu­la­cje nie są dość kla­row­ne w jakich sytu­acjach moż­na pobie­rać opła­tę może to dopro­wa­dzić do sytu­acji, w któ­rej organ nali­czy opła­tę, od któ­rej odwo­ła­my się do sądu. Po 3 latach otrzy­ma­my korzyst­ny wyrok, zwal­nia­ją­cy nas z opła­ty. Pyta­nie czy w tym momen­cie wnio­sko­wa­na przez nas infor­ma­cja będzie jesz­cze dla nas na tyle istot­na i aktualna?

W usta­wie poja­wia się tak­że kolej­ny nie­pre­cy­zyj­ny prze­pis ogra­ni­cza­ją­cy dostęp do infor­ma­cji publicz­nej. Cho­dzi o moż­li­wość odmó­wie­nia dostę­pu do infor­ma­cji publicz­nej oso­bie skła­da­ją­cej wnio­ski w spo­sób upo­rczy­wy, któ­rych reali­za­cja ze wzglę­du na ilość lub zakres udo­stęp­nia­nej infor­ma­cji zna­czą­co utrud­ni­ła­by dzia­łal­ność pod­mio­tu obo­wią­za­ne­go do udzie­le­nia informacji
publicz­nej. Pomi­ja­jąc aspek­ty uzna­nio­wo­ści czym jest skła­da­nie wnio­sków w spo­sób upo­rczy­wy czy utrud­nia­nie dzia­łal­no­ści pod­mio­tu nale­ży zwró­cić uwa­gę na nie­kon­sty­tu­cyj­ność tego zapi­su. Kon­sty­tu­cja wska­zu­je, że ogra­ni­cze­nie pra­wa do infor­ma­cji może nastą­pić wyłącz­nie ze wzglę­du na okre­ślo­ne w usta­wach ochro­nę wol­no­ści i praw innych osób i pod­mio­tów gospo­dar­czych oraz ochro­nę porząd­ku publicz­ne­go, bez­pie­czeń­stwa lub waż­ne­go inte­re­su gospo­dar­cze­go państwa.

Moż­na tak­że odnieść wra­że­nie, że usta­wa była pisa­na w pośpie­chu. W zmia­nach wpro­wa­dza­nych w innych usta­wach, np. w Usta­wie o pra­cow­ni­kach samo­rzą­do­wych poja­wia­ją się prze­pi­sy doty­czą­ce dorad­ców i asy­sten­tów samo­rzą­do­wych, któ­rzy dopie­ro co zosta­li zli­kwi­do­wa­ni. W prze­pi­sach przej­ścio­wych uzna­no, że roz­po­czę­te spra­wy będą roz­pa­try­wa­ne wg nowych prze­pi­sów. Nie wia­do­mo co sta­nie się ze spra­wa­mi kar­ny­mi. Dodat­ko­wo w usta­wie nie uwzględ­nio­no zmian w usta­wie Pra­wo pra­so­we i Usta­wie o zasa­dach pro­wa­dze­nia poli­ty­ki roz­wo­ju, któ­re wprost odwo­łu­ją się do usta­wy o dostę­pie do infor­ma­cji publicznej.

Z pro­jek­tem usta­wy moż­na się zapo­znać tutaj.

Zachę­ca­my tak­że do zapo­zna­nia się z opi­nią Sto­wa­rzy­sze­nia Sieć Oby­wa­tel­ska Watch­dog Pol­ska do pro­jek­tu Usta­wy o jaw­no­ści życia publicz­ne­go (z 23.10.2017 r.).