Bez Konfliktu – Porównanie kodeksów etycznych w wybranych samorządach

Ety­ka jest nauką o tym co moral­ne, for­mu­łu­je zasa­dy moral­ne­go postę­po­wa­nia oraz regu­lu­je posta­wy jed­nych osób wobec dru­gich. Jej szcze­gól­ną gałąź sta­no­wią ety­ki zawo­do­we. Ety­ka zawo­do­wa to zespół zasad i norm okre­śla­ją­cych, jak z moral­ne­go punk­tu widze­nia powin­ni zacho­wy­wać się przed­sta­wi­cie­le dane­go zawo­du. For­mą, w któ­rej wyra­ża się ety­kę poszcze­gól­nych grup zawo­do­wych sta­no­wią kodek­sy etycz­ne, będą­ce zbio­rem upo­rząd­ko­wa­nych zasad i regu­ły zacho­wań ocze­ki­wa­nych z moral­ne­go punk­tu widze­nia od przed­sta­wi­cie­li danej profesji.

Kodek­sy etycz­ne okre­ślo­nych grup zawo­do­wych słu­żą kształ­to­wa­niu świa­do­mo­ści moral­nej pra­cow­ni­ków, sta­no­wią kata­log stan­dar­dów zacho­wań etycz­nych, okre­śla­ją­cych spo­sób ich postę­po­wa­nia i sza­blo­ny zacho­wań. Kodek­sy etycz­ne pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych, ponad wyżej wska­za­ną cha­rak­te­ry­sty­kę, są zbio­rem zasad i war­to­ści etycz­nych wyzna­cza­ją­cych stan­dar­dy postę­po­wa­nia urzęd­ni­ków publicz­nych na rzecz reali­za­cji inte­re­su publicz­ne­go. Zasa­dy te sta­no­wią dopeł­nie­nie pra­wa, gdyż prze­pi­sy nie two­rzą w tym wzglę­dzie spój­ne­go sys­te­mu reguł. Są one nato­miast roz­pro­szo­ne w róż­nych regu­la­cjach i aktach praw­nych, takich jak:

• Usta­wa z dnia 8 mar­ca 1990 r. o samo­rzą­dzie gminnym,
• Usta­wa z dnia 21 sierp­nia 1997 r. o ogra­ni­cze­niu pro­wa­dze­nia dzia­łal­no­ści gospo­dar­czej przez oso­by peł­nią­ce funk­cje publiczne, 
• Usta­wa z dnia 21 listo­pa­da 2008 r. o pra­cow­ni­kach samorządowych, 
• Usta­wa z dnia 21 listo­pa­da 2008 r. o służ­bie cywilnej, 
• Kodek­sie postę­po­wa­nia administracyjnego,
• Kodek­sie karnym, 
• Kodek­sie kar­nym skarbowym, 
• Usta­wie z dnia 29 stycz­nia 2004 r. Pra­wo zamó­wień publicz­nych, a tak­że innych usta­wach, kodek­sach i rozporządzeniach.

Jed­nym z pod­sta­wo­wych aktów praw­nych regu­lu­ją­cych obo­wiąz­ki pra­cow­ni­ka samo­rzą­do­we­go jest wyżej wymie­nio­na Usta­wa z dnia 21 listo­pa­da 2008 r. o pra­cow­ni­kach samo­rzą­do­wych. Cel jej uchwa­le­nia został wyra­żo­ny przez usta­wo­daw­cę w tre­ści art. 1, któ­ry wska­zu­je na zapew­nie­nie zawo­do­we­go, rze­tel­ne­go i bez­stron­ne­go wyko­ny­wa­nia zadań publicz­nych przez samo­rząd tery­to­rial­ny. Pod­sta­wo­we obo­wiąz­ki pra­cow­ni­ka samo­rzą­do­we­go zosta­ły nato­miast wska­za­ne w art. 24 i arty­ku­łach następ­nych. Wśród nich wymie­nia się mię­dzy innymi:

nale­ży­tą dba­łość o wyko­ny­wa­nie zadań publicz­nych oraz o środ­ki publicz­ne;
• nale­ży­tą dba­łość o indy­wi­du­al­ny inte­res obywateli;
• prze­strze­ga­nie Kon­sty­tu­cji Rze­czy­po­spo­li­tej Pol­skiej i innych prze­pi­sów prawa;
• wyko­ny­wa­nie zadań sumien­nie, spraw­nie i bezstronnie;
• udzie­la­nie infor­ma­cji orga­nom, insty­tu­cjom i oso­bom fizycz­nym oraz udo­stęp­nia­nie doku­men­tów znaj­du­ją­cych się w posia­da­niu jed­nost­ki, w któ­rej pra­cow­nik jest zatrud­nio­ny, jeże­li pra­wo tego nie zabrania;
• docho­wa­nie tajem­ni­cy usta­wo­wo chronionej;
• zacho­wa­nie uprzej­mo­ści i życz­li­wo­ści w kon­tak­tach z oby­wa­te­la­mi, zwierzch­ni­ka­mi, pod­wład­ny­mi oraz współpracownikami;
• zacho­wa­nie się z god­no­ścią w miej­scu pra­cy i poza nim;
• sta­łe pod­no­sze­nie umie­jęt­no­ści i kwa­li­fi­ka­cji zawodowych. 

Zde­cy­do­wa­na więk­szość z powyż­szych stan­dar­dów urzęd­ni­czej pro­fe­sji znaj­duj swo­je odzwier­cie­dle­nie w zasa­dach wyra­ża­nych w kodek­sach etycz­nych sta­no­wią­cych pod­sta­wę dla niniej­szej ana­li­zy. Są nim:

1. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ka Urzę­du Miej­skie­go w Elblągu,
2. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych Gmi­ny Topólka,
3. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Urzę­du Mia­sta i Gmi­ny Piaseczno,
4. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych zatrud­nio­nych w Urzę­dzie Miej­skim w Brzesku, 
5. Kodek­su Etycz­ny Rad­ne­go Powia­tu Poznańskiego.

Wstęp do każ­de­go z kodek­sów ety­ki sta­no­wi wyod­ręb­nio­na przed pierw­szy­mi prze­pi­sa­mi pre­am­bu­ła. Sta­no­wi ona pew­ne­go rodza­ju dekla­ra­cję poli­tycz­ną, opi­su­ją­ca motyw wyda­nia aktu, jego oko­licz­no­ści oraz okre­śla­ją­ca cele, jakim powi­nien on słu­żyć. W jej tre­ści uchwa­ło­daw­cy pod­kre­śla­li głów­nie wagę służ­by na rzecz wspól­no­ty lokal­nej, kie­ro­wa­nie się dobrem tej­że wspól­no­ty, lecz przede wszyst­kim eks­po­no­wa­no koniecz­ność spre­cy­zo­wa­nie war­to­ści i stan­dar­dów zacho­wa­nia pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych dla dobra i świa­do­mo­ści ocze­ki­wań oby­wa­te­li wobec insty­tu­cji publicz­nych lub wobec osób peł­nią­cych funk­cję rad­nych miej­skich. W Kodek­sie Ety­ki Pra­cow­ni­ka Urzę­du Miej­skie­go w Elblą­gu zwró­co­no uwa­gę na to, że zasa­dy wyra­żo­ne w tre­ści kodek­su mają sta­no­wić „zwy­czaj­ną reak­cję urzęd­ni­ka samo­rzą­do­we­go w kon­tak­tach z oby­wa­te­lem”. Wyda­je się, że stwier­dze­nie takie moż­na tłu­ma­czyć, iż wzor­ce opi­sa­ne w kodek­sie nie sta­no­wią nicze­go wyjąt­ko­we­go, powin­ny wystę­po­wać natu­ral­nie i bez wysiłku. 

Wska­zy­wa­no rów­nież na fun­da­men­tal­ne war­to­ści, któ­ry­mi kie­ro­wa­li się uchwa­ło­daw­cy w pra­cach nad doku­men­tem oraz sta­no­wią­cych pod­sta­wę wyra­żo­nych w kodek­sie zasad, wśród nich wymie­nia­jąc uczci­wość, spra­wie­dli­wość, sza­cu­nek, praw­dę, god­ność i lojal­ność. W Kodek­sie Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych Gmi­ny Topól­ka na pierw­szy plan wysu­nię­to nato­miast nor­ma­tyw­ne źró­dło posta­no­wień tegoż kodek­su w posta­ci regu­la­cji Euro­pej­skie­go Kodek­su Dobrej Admi­ni­stra­cji przy­ję­te­go przez Par­la­ment Euro­pej­ski w dniu 6 wrze­śnia 2001 roku.

Pierw­sze arty­ku­ły mery­to­rycz­nej część kodek­sów, w zde­cy­do­wa­nej więk­szość skła­da­ją się z „Posta­no­wień ogól­nych”, „Posta­no­wień wstęp­nych” lub „Zasad ogól­nych”, w któ­rych okre­śla się adre­sa­ta zawar­to­ści doku­men­tu, wska­zu­je pod­sta­wę praw­ną adre­sa­ta, bądź defi­niu­je zna­cze­nie okre­śleń uży­tych na potrze­by czy­tel­no­ści i przej­rzy­sto­ści aktu. 

Dal­szą część sta­no­wi kata­log wyli­czo­nych zasad ure­gu­lo­wa­nych w kodek­sie. Są nimi:

1. pra­wo­rząd­ność,
2. bez­stron­ność bezinteresowność,
3. obiek­tyw­ność,
4. uczci­wo­ści i rzetelność,
5. odpo­wie­dzial­ność,
6. jaw­ność,
7. dba­ło­ści o inte­res publiczny,
8. god­ne zacho­wa­nie przy wyko­ny­wa­niu funk­cji radnego,
9. uprzej­mość i życz­li­wość w kon­tak­tach z obywatelami.

Wyli­cze­nie to, nie sta­no­wi kata­lo­gu zamknię­te­go, stąd w wie­lu kodek­sach uchwa­ło­daw­cy kreu­ją odmien­ne kry­te­ria kodek­so­we, zarów­no co do ich tre­ści jak i ich licz­by, jed­nak­że któ­rych sens i zna­cze­nie moż­na z powo­dze­niem umie­ścić wśród wyżej wymie­nio­nych reguł. Dla przy­kła­du moż­na wymie­nić zasa­dy takie jak: 

• szyb­kie­go poszu­ki­wa­nia roz­wią­zań naj­prost­szych (Kodeks Pra­cow­ni­ka Urzę­du Miej­skie­go w Elblągu);
• wła­sne­go roz­wo­ju inte­lek­tu­al­ne­go i pogłę­bia­nia wie­dzy (Kodeks Pra­cow­ni­ka Urzę­du Miej­skie­go w Elblągu);
• postę­po­wa­nia słu­żą­ce­go dobre­mu imie­niu mia­sta oraz jego sze­ro­kiej, pozy­tyw­nej pro­mo­cji (Kodeks Pra­cow­ni­ka Urzę­du Miej­skie­go w Elblągu)
• współ­mier­no­ści (Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych Gmi­ny Topólka);
• dba­łość o dobre imię urzę­du (Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych Gmi­ny Topólka).

Spo­śród powyż­szych kodek­sów jedy­nie 3 na 5 z nich przyj­mu­je kla­sycz­ną for­mę kodek­so­wą, zawie­ra­ją­cą arty­ku­ły i punk­ty. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ka Urzę­du Miej­skie­go w Elblą­gu podzie­lo­ny jest na sek­cje wyra­żo­ne cyfra­mi rzym­ski­mi, pod któ­ry­mi znaj­du­ją się kolej­ne wyli­cze­nia ozna­czo­ne cyfra­mi arab­ski­mi. W przy­pad­ku następ­nych sek­cji ozna­czo­nych cyfra­mi rzym­ski­mi (II; III; i następ­ny­mi), znaj­du­ją­ce się pod nimi punk­ty ozna­czo­ne cyfra­mi arab­ski­mi wyra­ża­ją­ce w kolej­no­ści etycz­ne wzor­ce, nie roz­po­czy­na­ją się od cyfry 1, lecz nume­ro­wa­ne są w spo­sób cią­gły tak­że w kolej­nych nastę­pu­ją­cych po sobie sek­cjach, tj.:

I.

1. Urzęd­nik zała­twia­ją­cy lub pro­wa­dzą­cy sprawę…

2.Urzęd­nik jest życz­li­wy i uczynny…

II.

3. Ambi­cją każ­de­go pra­cow­ni­ka Urzę­du jest…

4. Urzęd­nik jest pra­wy i obiektywny…

III.

5.Racjonalne gospo­da­ro­wa­nie cza­sem pracy…

6.Udostępnianie infor­ma­cji publicznych…

Z per­spek­ty­wy czy­ta­ją­ce­go nie jest to czy­tel­ny prze­kaz, utrud­nia­ją­cy enu­me­ra­tyw­ne przy­wo­ła­nie kon­kret­ne­go zacho­wa­nia, pozwa­la­ją­ce przy­pusz­czać, iż w danej sek­cji – przed cyto­wa­nym zacho­wa­niem – znaj­du­ją się inne wzor­ce zachowań. 

Sek­cje nie posia­da­ją dal­sze­go ozna­cze­nia hasło­we­go pozwa­la­ją­ce­go na wyróż­nie­nie, jakiej kon­kret­nie zasa­dy doty­czą. Wzor­ce zacho­wań w poszcze­gól­nych sek­cjach są pomie­sza­ne, co w prak­ty­ce – uwzględ­nia­jąc nawet fakt, iż trud­no jest jed­no kon­kret­ne zacho­wa­nie przy­po­rząd­ko­wać do tyl­ko jed­nej zasa­dy – nie pozwa­la na odczy­ta­nie, jaką kon­kret­ną zasa­dę uchwa­ło­daw­ca zamie­rzał wyra­zić przed­sta­wio­nym opi­sem pożą­da­ne­go zachowania.

W pozo­sta­łych ana­li­zo­wa­nych kodek­sach, wzor­ce zacho­wań zosta­ły odpo­wied­nio przy­po­rząd­ko­wa­ne do zasad. Pozwa­la to w jasny spo­sób zin­ter­pre­to­wać pożą­da­nie przez uchwa­ło­daw­cę zacho­wa­nie, poprzez odnie­sie­nie jego tre­ści wła­śnie do zasa­dy, przez któ­rą ma ono zostać wyrażone.

W Kodek­sie Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych Gmi­ny Topól­ka brak jest nato­miast kla­sycz­ne­go podzia­łu na arty­ku­ły. Sek­cje oddzie­lo­ne są od sie­bie hasła­mi wyra­ża­ją­cy­mi kon­kret­ną zasa­dę, któ­rą w kodek­sie chciał umie­ścić uchwa­ło­daw­ca. Jak zosta­ło wspo­mnia­ne, hasła te nie posia­da­ją nume­ra­cyj­ne­go przy­po­rząd­ko­wa­nia w posta­ci arty­ku­łów. W przy­pad­ku cyta­tu nale­ży więc przy­wo­łać hasło – np. „Zasa­da pra­wo­rząd­no­ści” – a następ­nie treść punk­tu ozna­czo­ne­go cyfrą arabską.

W czte­rech na pięć bada­nych kodek­sach, zauwa­ża się, iż wzor­ce nale­ży­tych i wyma­ga­nych od pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych zacho­wań, zawie­ra­ją się w dłu­gich, roz­bu­do­wa­nych zda­niach. Jedy­nie Kodeks Etycz­ny Rad­ne­go Powia­tu Poznań­skie­go nie zawie­ra zbęd­nych powtó­rzeń, leż każ­dy arty­kuł roz­po­czy­na od jed­ne­go krót­kie­go sfor­mu­ło­wa­nia, będą­ce­go wspól­nym począt­kiem zda­nia dla niżej wymie­nio­nych etycz­nych zacho­wań, uję­tych w krót­kie punk­ty ozna­czo­ne cyfra­mi arabskimi.

Obję­to­ścio­wo kodek­sy sta­no­wią­ce pod­sta­wę bada­nia obej­mu­ją od 3 do 7 stron. 

1. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ka Urzę­du Miej­skie­go w Elblą­gu – 3 strony;
2. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych Gmi­ny Topól­ka – 7 stron;
3. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Urzę­du Mia­sta i Gmi­ny Pia­secz­no – 4 strony;
4. Kodeks Ety­ki Pra­cow­ni­ków Samo­rzą­do­wych zatrud­nio­nych w Urzę­dzie Miej­skim w Brze­sku – 5 stron;
5. Kodek­su Etycz­ny Rad­ne­go Powia­tu Poznań­skie­go – 5 stron.

Odno­sząc się do cało­kształ­tu kata­lo­gu zasad pre­zen­to­wa­nych w kodek­sach, ilość tych­że zasad zamy­ka się w licz­bie od 8 do 10. Jest to odpo­wied­nia licz­ba, nie­za­bu­rza­ją­ca jed­no­znacz­no­ści doku­men­tu. Two­rze­nie zbyt dużej ilo­ści zasad spo­wo­do­wa­ło­by roz­wle­kłość aktów oraz nie sprzy­ja­ło wyra­zi­sto­ści. Treść kodek­su etycz­ne­go powin­na być jak naj­prost­sza, lako­nicz­na, dla każ­de­go zro­zu­mia­ła i zachę­ca­ją­ca do zapo­zna­nia się z dokumentem. 

Nie­któ­re z kodek­sów, poza wska­za­ny­mi wyżej pre­am­bu­łą, posta­no­wie­nia­mi ogól­nym oraz kata­lo­giem zasad i jego roz­wi­nię­ciem, zawie­ra­ją tak­że inne posta­no­wie­nia doty­czą­ce np. 

• Moni­to­ring Kodek­su Ety­ki – w posta­ci ankiet dla pra­cow­ni­ków oraz dla klien­tów, na pod­sta­wie któ­rych wyde­le­go­wa­ny do tego zada­nia pra­cow­nik samo­rzą­do­wy zobo­wią­za­ny jest do przy­go­to­wa­nia raportu;
• Odpo­wie­dzial­ność z tytu­łu nie­prze­strze­ga­nia zasad kodek­so­wych – na zasa­dach prze­wi­dzia­nych pra­wem za naru­sze­nie zasad orga­ni­za­cji pracy.

Kodek­sy koń­czą się arty­ku­łem bądź sek­cją doty­czą­cą posta­no­wień koń­co­wych. Naj­czę­ściej to tutaj, bez koniecz­no­ści two­rze­nia innych jed­no­stek redak­cyj­nych, znaj­du­ją się posta­no­wie­nia doty­czą­ce odpo­wie­dzial­no­ści za nie­prze­strze­ga­nie reguł kodek­su etycz­ne­go, obo­wiąz­ku prze­pro­wa­dza­nia ankiet wśród oby­wa­te­li oraz posta­no­wie­nia doty­czą­ce zmian w tre­ści kodek­su, a tak­że zobo­wią­za­nia pra­cow­ni­ków samo­rzą­do­wych lub rad­nych obli­gu­ją­ce ich do upo­wszech­nia zasad zawar­tych w kodek­sie wśród wspól­no­ty samo­rzą­do­wej celem pro­pa­go­wa­nia zawar­tych w nim war­to­ści i zasad.