Bez Konfliktu – Analiza umów cywilnoprawnych, zawieranych przez Urząd Miasta Lublin

Celem niniej­sze­go opra­co­wa­nia jest oce­na moż­li­wo­ści wystę­po­wa­nia kon­flik­tu inte­re­sów przy prze­pro­wa­dza­niu nabo­ru na sta­no­wi­ska urzęd­ni­cze w Wydzia­le Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwe­sto­rów Urzę­du Mia­sta Lublin. Według rapor­tu Fun­da­cji im. Ste­fa­na Bato­re­go „Kon­flikt inte­re­sów w pol­skiej admi­ni­stra­cji rzą­do­wej – pra­wo, prak­ty­ka, posta­wy urzęd­ni­ków”¹ zamó­wie­nia publicz­ne i zatrud­nia­nie w admi­ni­stra­cji publicz­nej są obsza­ra­mi o naj­więk­szym zagro­że­niu wystą­pie­niem kon­flik­tu inte­re­sów. Jed­na­ko­wą dostęp­ność do służ­by publicz­nej gwa­ran­tu­je w art. 60 Kon­sty­tu­cja RP. Szcze­gó­ło­wy spo­sób zatrud­nia­nia w admi­ni­stra­cji publicz­nej opi­sa­ny jest w Usta­wie o pra­cow­ni­kach samo­rzą­do­wych, któ­ra wska­zu­je, że nabór na wol­ne sta­no­wi­sko urzęd­ni­cze jest otwar­ty i kon­ku­ren­cyj­ny. W efek­cie ma to powo­do­wać, że sta­no­wi­ska urzęd­ni­cze będą obsa­dza­ne naj­lep­szy­mi kan­dy­da­ta­mi. O ile nabór jest kon­ku­ren­cyj­ny i otwar­ty o tyle sam wybór kan­dy­da­ta już nie do koń­ca. Wska­zu­je to Naj­wyż­sza Izba Kon­tro­li w Infor­ma­cja o wyni­kach kon­tro­li nabo­ru pra­cow­ni­ków na sta­no­wi­ska urzęd­ni­cze w jed­nost­kach samo­rzą­du tery­to­rial­ne­go z 2010 roku². W wyni­kach tych NIK zwra­ca uwa­gę, że w trak­cie nabo­rów czę­sto kwa­li­fi­ka­cje mery­to­rycz­ne kan­dy­da­tów wery­fi­ko­wa­ne są w opar­ciu o nie­pro­to­ko­ło­wa­ne odpo­wie­dzi na pyta­nia ust­ne komi­sji (ostat­nio gło­śny był przy­pa­dek kon­kur­su na pre­ze­sa Zakła­du Ubez­pie­czeń Spo­łecz­nych). Innym istot­nym problemem

Inspi­ra­cją dla niniej­sze­go opra­co­wa­nia były wie­lo­krot­ne infor­ma­cje docie­ra­ją­ce do Fun­da­cji Wol­no­ści od miesz­kań­ców Lubli­na oraz pra­cow­ni­ków Urzę­du Mia­sta o nie­pra­wi­dło­wo­ściach wystę­pu­ją­cych w Wydzia­le Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwe­sto­rów Urzę­du Mia­sta Lublin. Według infor­ma­cji w tym wydzia­le „urzęd­ni­cy” zatrud­nia­ni są na pod­sta­wie umo­wy cywil­no­praw­nej następ­nie ogła­sza­ny jest nabór w wyni­ku, któ­re­go umo­wa cywil­no­praw­na zastę­po­wa­na jest umo­wą o pra­cę. Wydział Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwe­sto­rów został powo­ła­ny do życia Zarzą­dze­niem nr 100/2011 Pre­zy­den­ta Mia­sta Lublin z dnia 24 lute­go 2011 r. w spra­wie nada­nia Regu­la­mi­nu Orga­ni­za­cyj­ne­go Urzę­du Mia­sta Lublin. Wydział funk­cjo­nu­je w Depar­ta­men­cie Pre­zy­den­ta pod­le­głym Pre­zy­den­to­wi Mia­sta Lublin Krzysz­to­fo­wi Żuko­wi. Wydzia­łem Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwe­sto­rów od czerw­ca 2011 roku³ kie­ru­je Mariusz Sagan.

Ana­li­zą został obję­ty okres od 1 stycz­nia 2010 roku do 31 mar­ca 2015 roku. Jest to okres cza­su, dla któ­re­go Urząd Mia­sta Lublin udo­stęp­nił Rejestr Umów oraz publi­ku­je w Biu­le­ty­nie Infor­ma­cji Publicz­nej ogło­sze­nia o nabo­rze na sta­no­wi­ska urzęd­ni­cze i jego wyni­kach. Lista pra­cow­ni­ków zosta­ła pozy­ska­na od Urzę­du Mia­sta Lublin w try­bie dostę­pu do infor­ma­cji publicz­nej na pod­sta­wie wniosku.

Na począt­ku ana­li­zy wyszu­ka­no w Reje­strze Umów oso­by o imie­niu i nazwi­sku zbież­nym z oso­ba­mi zatrud­nio­ny­mi w urzę­dzie. Ze wzglę­du na ochro­nę danych wraż­li­wych, takich jak PESEL czy adres zamiesz­ka­nia przed­mio­to­wa ana­li­za nie mogła być dokład­niej­sza. Po wyszu­ka­niu takich umów z powsta­łe­go zbio­ru usu­nię­to nastę­pu­ją­ce umowy:

- umo­wy zwią­za­ne z ryczał­tem za podróże,

- umo­wy zwią­za­ne z obsłu­gą wybo­rów i spi­su powszechnego,

- umo­wy zwią­za­ne z doszka­la­niem się pracowników,

- umo­wy na kwo­tę 0 zł oraz anek­sy do umów.

Powyż­sze umo­wy usu­nię­to ze wzglę­du na to, że leżą poza krę­giem zain­te­re­so­wań w niniej­szej ana­li­zie. Wyni­ki zesta­wio­no w tabe­li, któ­ra przed­sta­wia licz­bę umów zawar­tych przez pra­cow­ni­ków (tj. oso­by o zbież­nym imie­niu i nazwi­sku) poszcze­gól­nych wydzia­łów, licz­bę pra­cow­ni­ków w danym wydzia­le oraz śred­nią licz­bę umów na pra­cow­ni­ka dane­go wydzia­łu. Z tabe­li tej wynika:

1. Naj­więk­szą licz­bę umów posia­da­li pracownicy:

Wydzia­łu Stra­te­gii I Obsłu­gi Inwe­sto­rów – 47 umów,

Wydzia­łu Ochro­ny Śro­do­wi­ska – 23 umowy,

Wydzia­łu Pro­jek­tów Nie­in­we­sty­cyj­nych – 20 umów.

2. Naj­więk­szą śred­nią licz­bę umów na pra­cow­ni­ka posia­da­li pracownicy:

Wydzia­łu Stra­te­gii I Obsłu­gi Inwe­sto­rów – 1,81 umowy/pracownika,

Biu­ra Miej­skie­go Archi­tek­ta Zie­le­ni – 0,78 umowy/pracownika,

Wydzia­łu Pro­jek­tów Nie­in­we­sty­cyj­nych – 0,77 umowy/pracownika.

3. Są wydzia­ły, w któ­rych żaden pra­cow­nik nie pod­pi­sał umo­wy cywil­no­praw­nej z Urzę­dem mia­sta Lublin, naj­więk­sze to:

Wydział Geo­de­zji – 61 pracowników,

Wydział Inwe­sty­cji I Remon­tów – 38 pracowników,

Wydział Spraw Miesz­ka­nio­wych – 36 pracowników.

Nale­ży mieć na uwa­dze, że poniż­sza tabe­la nie uwzględ­nia urzęd­ni­ków, któ­rzy w w okre­sie obję­tym ana­li­zą prze­sta­li pra­co­wać w Urzę­dzie Mia­sta Lublin.

Tabe­la 1: Licz­ba umów cywil­no­praw­nych zawar­ta przez pra­cow­ni­ków poszcze­gól­nych wydzia­łów z Urzę­dem Mia­sta Lublin w okre­sie 01.2010 – 03.2015

W dru­gim eta­pie prze­pro­wa­dzo­no szcze­gó­ło­wą ana­li­zę umów cywil­no­praw­nych zawie­ra­nych przez Wydział Stra­te­gii I Obsłu­gi Inwe­sto­rów. W ana­li­zo­wa­nym okre­sie wydział zawarł 808 umów, z 452 kon­tra­hen­ta­mi. Wię­cej niż dwie umo­wy zawar­ło 166 kon­tra­hen­tów, z cze­go 41 to oso­by fizycz­ne (tj. w Reje­strze Umów w polu Kon­tra­hent znaj­du­je się wyłącz­nie imię i nazwi­sko). Po wyszu­ka­niu w reje­strze osób, któ­rych imię i nazwi­sko jest zbież­ne z dany­mi pra­cow­ni­ków wydzia­łu zna­le­zio­no 13 osób, któ­re zawar­ły takie umo­wy„ z cze­go 11 osób zawar­ło wię­cej niż 2 umo­wy. Rekor­dzi­ści zawie­ra­li z wydzia­łem 6 i wię­cej umów! Inte­re­su­ją­cy jest też fakt, iż wszyst­kie umo­wy zawie­ra­ny były z oso­ba­mi zanim roz­po­czę­ły pra­cę w wydzia­le. Wyszu­ka­ne dane zesta­wio­no w tabe­li 2. Za czas pra­cy przy­ję­to okres pomię­dzy pod­pi­sa­niem pierw­szej i ostat­niej umo­wy plus 2 miesiące.

Inte­re­su­ją­cy jest fakt, że na 22 oso­by, któ­re zosta­ły wyło­nio­ne w otwar­tym i kon­ku­ren­cyj­nym nabo­rze aż 14 zawie­ra­ło wcze­śniej z wydzia­łem umo­wy cywil­no­praw­ne. Śred­nio taki kan­dy­dat pod­pi­sał 3 umo­wy cywil­no­praw­ne z wydzia­łem a okres od pod­pi­sa­nia ostat­niej umo­wy do wybra­nia w nabo­rze wyno­sił 3 mie­sią­ce. Inte­re­su­ją­ca jest też zesta­wie­nie tych danych wg płci – na 14 osób, któ­re pod­pi­sy­wa­ło umo­wy przed zatrud­nie­niem ponad ¾ to kobiety.

Naj­wię­cej umów cywil­no­praw­nych przed zatrud­nie­niem podpisały:

Mar­ta Cha­łup­ka – 7 umów,

Dia­na Ciszew­ska – 6 umów,

Oli­wia Bed­nar­czyk – 6 umów,

Pau­li­na Olchow­ska – 6 umów.

Łącz­nie na umo­wach naj­wię­cej zarobiły

Mar­ta Cha­łup­ka – 75 434 zł,

Dia­na Ciszew­ska – 33 000 zł,

Oli­wia Bed­nar­czyk – 30 000 zł.

W tabe­li numer 3 przed­sta­wio­no zesta­wie­nie pod­pi­sa­nych umów.

Tabe­la 2: Umo­wy cywil­no­praw­ne zawar­te przez pra­cow­ni­ków Wydzia­łu Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwe­sto­rów przed roz­po­czę­ciem zatrudnienia

 

 

 

 

 

Tabe­la 3: Umo­wy zawar­te z pra­cow­ni­ka­mi Wydzia­łu Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwestorów

 

Szcze­gó­ło­wą ana­li­zą obję­to wybra­ne umo­wy z 2014 roku, któ­re zesta­wio­no w tabe­li 4. Umo­wy te obej­mo­wa­ły dwie oso­by: Mar­tę Cha­łup­kę i Pau­li­ną Olchow­ską, któ­re pod­pi­sa­ły naj­wię­cej umów na naj­więk­szą kwo­tę z Wydzia­łem Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwe­sto­rów. Z ana­li­zy wyni­ka, że w przy­pad­ku obu osób zacho­wa­na była cią­głość zawie­ra­nych umów – pomię­dzy datą zakoń­cze­nia ostat­niej a zawar­ciem nowej mija­ło co naj­wy­żej kil­ka dni. Dodat­ko­wo w przy­pad­ku umów kil­ku­mie­sięcz­nych prze­wi­dzia­no mie­sięcz­ne płat­no­ści co jest cie­ka­wym roz­wią­za­niem jak na umo­wę cywil­no­praw­ną, szcze­gól­nie bio­rąc pod uwa­gę krót­ki czas jej trwa­nia umo­wy i niską kwotę.

Tabe­la 4: Zesta­wie­nie wybra­nych umów

Zgod­nie z pra­wem kra­jo­wym oraz prze­pi­sa­mi wewnętrz­ny­mi Urzę­du Mia­sta Lublin dla zawie­ra­nia takich umów nie jest wyma­ga­na pro­ce­du­ra zamó­wie­nia publicz­ne­go – zamó­wie­nie udzie­la­ne jest z wol­nej ręki. Z notat­ki służ­bo­wej powsta­łej na oko­licz­ność pod­pi­sa­nia umo­wy 80/SOI/14 wyni­ka, iż wybór Pau­li­ny Olchow­skiej podyk­to­wa­ny był posia­da­niem przez nią wykształ­ce­nia eko­no­micz­ne­go, odpo­wied­nich umie­jęt­no­ści ana­li­tycz­nych, gwa­ran­tu­ją­cych wyko­na­nie czyn­no­ści prze­wi­dzia­nych umów sumien­nie i zgod­nie z ocze­ki­wa­nia­mi Zle­ce­nio­daw­cy. Udzie­le­nie zamó­wie­nia z wol­nej ręki było moż­li­we dzię­ki temu, że jego war­tość nie prze­kro­czy­ła 3 000 euro. W przy­pad­ku prze­kro­cze­nia tej kwo­ty wydział był­by zobo­wią­za­ny doko­nać son­da­żo­we­go bada­nia ryn­ku. War­to tutaj zauwa­żyć, iż więk­szość wymie­nio­nych tutaj umów nie prze­kra­cza pro­gu 3 000 euro. Sumy umów pod­pi­sa­nych przez poszcze­gól­ne oso­by pra­wie zawsze jed­nak prze­kra­cza­ją tą kwo­tę. W przy­pad­ku ana­li­zo­wa­nych szcze­gó­ło­wo umów Mar­ty Cha­łup­ki i Pau­li­ny Olchow­skiej bio­rąc pod uwa­gę ich cią­głość poja­wia się pyta­nie czy nie mia­ły one celu omi­nię­cia prze­pi­sów wewnętrz­nych? War­to tak­że dodać, iż np. dla orga­ni­za­cji innych wyda­rzeń ten sam wydział zatrud­niał fir­my zewnętrzne.

Tutaj docho­dzi­my do sed­na ana­li­zy. Poja­wia się pyta­nie w jaki spo­sób Wydział Stra­te­gii i Obsłu­gi Inwe­sto­rów tra­fiał na oso­by wyko­nu­ją­ce poszcze­gól­ne zle­ce­nia. Nie­ste­ty z doku­men­ta­cji posia­da­nej przez wydział nie wyni­ka by była to przej­rzy­sta pro­ce­du­ra. Notat­ka tłu­ma­czą­ca wybra­nie kon­kret­nej oso­by jest lako­nicz­na. Praw­do­po­dob­nie iden­tycz­ne kwa­li­fi­ka­cje ma więk­szość stu­den­tów i absol­wen­tów kie­run­ków eko­no­micz­nych w Lubli­nie. Kolej­ną nie­wia­do­mą jest zawie­ra­nie kil­ku kolej­nych umów pod rząd z tą samą osobą.

Ma to bez­po­śred­ni wpływ na wyni­ki nabo­rów w wydzia­le. Z wybra­nych osób, aż 64% pro­cent zawie­ra­ło wcze­śniej umo­wy z wydzia­łem. Naszym zda­niem jest to typo­wy przy­kład kon­flik­tu inte­re­sów. Praw­do­po­dob­nie dzia­ła tu opi­sy­wa­ny przez NIK sche­mat ust­ne­go spraw­dza­nia kwa­li­fi­ka­cji kan­dy­da­tów. W trak­cie nabo­ru oso­ba, z któ­rą urząd już współ­pra­co­wał ma więk­sze szan­se na dosta­nie pra­cy niż oso­ba, z któ­rą urząd nie współ­pra­co­wał. Nie było­by w tym nic złe­go, gdy­by pro­ce­du­ra zawie­ra­nia umów była jaw­na i przej­rzy­sta. Obec­nie przy­bie­ra ona jed­nak pato­lo­gicz­ną formę.

Pobocz­nym wąt­kiem, któ­ry war­to tutaj poru­szyć są inne typy kon­flik­tów inte­re­su, któ­re mogą wystę­po­wać w sytu­acji kil­ku­krot­ne­go zatrud­nia­nia na umo­wy cywil­no­praw­ne. Pierw­szy to kon­flikt inte­re­su pry­wat­ne­go i publicz­ne­go. W przy­pad­ku pra­cow­ni­ka samo­rzą­do­we­go zakła­da się, że pra­cow­nik taki przed­kła­da inte­res publicz­ny. Nie­ste­ty w przy­pad­ku oso­by zatrud­nio­nej na pod­sta­wie umo­wy cywil­no­praw­nej zało­że­nie takie nie jest pew­ne. Kon­flikt ten może poja­wić się szcze­gól­nie w sytu­acji pro­wa­dze­nia roze­zna­nia ryn­ku, któ­re mia­ło miej­sce np. w trak­cie reali­za­cji umo­wy 47/SOI/14. Z wyja­śnień urzę­du wyni­ka, iż w ramach tej umo­wy reali­zo­wa­no m.in. zada­nia pole­ga­ją­ce na opra­co­wa­niu kon­cep­cji, kosz­to­ry­su i sce­na­riu­szu wyda­rze­nia „360 forum”, któ­re­go Urząd Mia­sta Lublin był współ­or­ga­ni­za­to­rem, prze­pro­wa­dzo­no roze­zna­nie ryn­ku i opra­co­wa­no nie­zbęd­ne doku­men­ty dla wyło­nie­nia głów­ne­go wyko­naw­cy wyda­rze­nia, wyko­naw­cy (gwiaz­dy wie­czo­ru) na wie­czor­ną, impre­zę, fir­my cate­rin­go­wej, fir­my dostar­cza­ją­cej sprzęt techniczny.

Inną for­mą kon­flik­tu inte­re­su pry­wat­ne­go i publicz­ne­go, któ­ry może wystą­pić jest wywie­ra­nie wpły­wu na pra­cow­ni­ka zatrud­nio­ne­go na umo­wę cywil­no­praw­ną by dzia­łał wbrew inte­re­so­wi publicz­ne­mu. W przy­pad­ku umo­wy o pra­cę moż­li­wość wystą­pie­nia takie­go dzia­ła­nia jest mini­ma­li­zo­wa­na ze wzglę­du na zawar­ty sto­su­nek pra­cy i jego praw­ną ochro­nę m.in. przez Kodeks Pra­cy. W przy­pad­ku umo­wy cywil­no­praw­nej pra­cow­nik sta­je przed kon­flik­tem czy dzia­łać wbrew inte­re­so­wi publicz­ne­mu zgod­nie z wolą Zle­ce­nio­daw­cy zapew­nia­jąc sobie kolej­ną umo­wę czy nie­re­ali­zo­wać takie­go dzia­ła­nia i roz­wią­zać umowę.