Bez Konfliktu – Porównanie kodeksów etycznych w wybranych samorządach

Etyka jest nauką o tym co moralne, formułuje zasady moralnego postępowania oraz reguluje postawy jednych osób wobec drugich. Jej szczególną gałąź stanowią etyki zawodowe. Etyka zawodowa to zespół zasad i norm określających, jak z moralnego punktu widzenia powinni zachowywać się przedstawiciele danego zawodu. Formą, w której wyraża się etykę poszczególnych grup zawodowych stanowią kodeksy etyczne, będące zbiorem uporządkowanych zasad i reguły zachowań oczekiwanych z moralnego punktu widzenia od przedstawicieli danej profesji.

Kodeksy etyczne określonych grup zawodowych służą kształtowaniu świadomości moralnej pracowników, stanowią katalog standardów zachowań etycznych, określających sposób ich postępowania i szablony zachowań. Kodeksy etyczne pracowników samorządowych, ponad wyżej wskazaną charakterystykę, są zbiorem zasad i wartości etycznych wyznaczających standardy postępowania urzędników publicznych na rzecz realizacji interesu publicznego. Zasady te stanowią dopełnienie prawa, gdyż przepisy nie tworzą w tym względzie spójnego systemu reguł. Są one natomiast rozproszone w różnych regulacjach i aktach prawnych, takich jak:

  • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,
  • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne,
  • Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych,
  • Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej,
  • Kodeksie postępowania administracyjnego,
  • Kodeksie karnym,
  • Kodeksie karnym skarbowym,
  • Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, a także innych ustawach, kodeksach i rozporządzeniach.

Jednym z podstawowych aktów prawnych regulujących obowiązki pracownika samorządowego jest wyżej wymieniona Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Cel jej uchwalenia został wyrażony przez ustawodawcę w treści art. 1, który wskazuje na zapewnienie zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny. Podstawowe obowiązki pracownika samorządowego zostały natomiast wskazane w art. 24 i artykułach następnych. Wśród nich wymienia się między innymi:

    należytą dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne;
  • należytą dbałość o indywidualny interes obywateli;
  • przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;
  • wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie;
  • udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania;
  • dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej;
  • zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami;
  • zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim;
  • stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych.

Zdecydowana większość z powyższych standardów urzędniczej profesji znajduj swoje odzwierciedlenie w zasadach wyrażanych w kodeksach etycznych stanowiących podstawę dla niniejszej analizy. Są nim:

  1. Kodeks Etyki Pracownika Urzędu Miejskiego w Elblągu,
  2. Kodeks Etyki Pracowników Samorządowych Gminy Topólka,
  3. Kodeks Etyki Pracowników Urzędu Miasta i Gminy Piaseczno,
  4. Kodeks Etyki Pracowników Samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Brzesku,
  5. Kodeksu Etyczny Radnego Powiatu Poznańskiego.

Wstęp do każdego z kodeksów etyki stanowi wyodrębniona przed pierwszymi przepisami preambuła. Stanowi ona pewnego rodzaju deklarację polityczną, opisująca motyw wydania aktu, jego okoliczności oraz określająca cele, jakim powinien on służyć. W jej treści uchwałodawcy podkreślali głównie wagę służby na rzecz wspólnoty lokalnej, kierowanie się dobrem tejże wspólnoty, lecz przede wszystkim eksponowano konieczność sprecyzowanie wartości i standardów zachowania pracowników samorządowych dla dobra i świadomości oczekiwań obywateli wobec instytucji publicznych lub wobec osób pełniących funkcję radnych miejskich. W Kodeksie Etyki Pracownika Urzędu Miejskiego w Elblągu zwrócono uwagę na to, że zasady wyrażone w treści kodeksu mają stanowić „zwyczajną reakcję urzędnika samorządowego w kontaktach z obywatelem”. Wydaje się, że stwierdzenie takie można tłumaczyć, iż wzorce opisane w kodeksie nie stanowią niczego wyjątkowego, powinny występować naturalnie i bez wysiłku.

Wskazywano również na fundamentalne wartości, którymi kierowali się uchwałodawcy w pracach nad dokumentem oraz stanowiących podstawę wyrażonych w kodeksie zasad, wśród nich wymieniając uczciwość, sprawiedliwość, szacunek, prawdę, godność i lojalność. W Kodeksie Etyki Pracowników Samorządowych Gminy Topólka na pierwszy plan wysunięto natomiast normatywne źródło postanowień tegoż kodeksu w postaci regulacji Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 roku.

Pierwsze artykuły merytorycznej część kodeksów, w zdecydowanej większość składają się z „Postanowień ogólnych”, „Postanowień wstępnych” lub „Zasad ogólnych”, w których określa się adresata zawartości dokumentu, wskazuje podstawę prawną adresata, bądź definiuje znaczenie określeń użytych na potrzeby czytelności i przejrzystości aktu.

Dalszą część stanowi katalog wyliczonych zasad uregulowanych w kodeksie. Są nimi:

  1. praworządność,
  2. bezstronność bezinteresowność,
  3. obiektywność,
  4. uczciwości i rzetelność,
  5. odpowiedzialność,
  6. jawność,
  7. dbałości o interes publiczny,
  8. godne zachowanie przy wykonywaniu funkcji radnego,
  9. uprzejmość i życzliwość w kontaktach z obywatelami.

Wyliczenie to, nie stanowi katalogu zamkniętego, stąd w wielu kodeksach uchwałodawcy kreują odmienne kryteria kodeksowe, zarówno co do ich treści jak i ich liczby, jednakże których sens i znaczenie można z powodzeniem umieścić wśród wyżej wymienionych reguł. Dla przykładu można wymienić zasady takie jak:

  • szybkiego poszukiwania rozwiązań najprostszych (Kodeks Pracownika Urzędu Miejskiego w Elblągu);
  • własnego rozwoju intelektualnego i pogłębiania wiedzy (Kodeks Pracownika Urzędu Miejskiego w Elblągu);
  • postępowania służącego dobremu imieniu miasta oraz jego szerokiej, pozytywnej promocji (Kodeks Pracownika Urzędu Miejskiego w Elblągu)
  • współmierności (Kodeks Etyki Pracowników Samorządowych Gminy Topólka);
  • dbałość o dobre imię urzędu (Kodeks Etyki Pracowników Samorządowych Gminy Topólka).

Spośród powyższych kodeksów jedynie 3 na 5 z nich przyjmuje klasyczną formę kodeksową, zawierającą artykuły i punkty. Kodeks Etyki Pracownika Urzędu Miejskiego w Elblągu podzielony jest na sekcje wyrażone cyframi rzymskimi, pod którymi znajdują się kolejne wyliczenia oznaczone cyframi arabskimi. W przypadku następnych sekcji oznaczonych cyframi rzymskimi (II; III; i następnymi), znajdujące się pod nimi punkty oznaczone cyframi arabskimi wyrażające w kolejności etyczne wzorce, nie rozpoczynają się od cyfry 1, lecz numerowane są w sposób ciągły także w kolejnych następujących po sobie sekcjach, tj.:

I.

1. Urzędnik załatwiający lub prowadzący sprawę…

2.Urzędnik jest życzliwy i uczynny…

II.

3. Ambicją każdego pracownika Urzędu jest…

4. Urzędnik jest prawy i obiektywny…

III.

5.Racjonalne gospodarowanie czasem pracy…

6.Udostępnianie informacji publicznych…

Z perspektywy czytającego nie jest to czytelny przekaz, utrudniający enumeratywne przywołanie konkretnego zachowania, pozwalające przypuszczać, iż w danej sekcji – przed cytowanym zachowaniem – znajdują się inne wzorce zachowań.

Sekcje nie posiadają dalszego oznaczenia hasłowego pozwalającego na wyróżnienie, jakiej konkretnie zasady dotyczą. Wzorce zachowań w poszczególnych sekcjach są pomieszane, co w praktyce – uwzględniając nawet fakt, iż trudno jest jedno konkretne zachowanie przyporządkować do tylko jednej zasady – nie pozwala na odczytanie, jaką konkretną zasadę uchwałodawca zamierzał wyrazić przedstawionym opisem pożądanego zachowania.

W pozostałych analizowanych kodeksach, wzorce zachowań zostały odpowiednio przyporządkowane do zasad. Pozwala to w jasny sposób zinterpretować pożądanie przez uchwałodawcę zachowanie, poprzez odniesienie jego treści właśnie do zasady, przez którą ma ono zostać wyrażone.

W Kodeksie Etyki Pracowników Samorządowych Gminy Topólka brak jest natomiast klasycznego podziału na artykuły. Sekcje oddzielone są od siebie hasłami wyrażającymi konkretną zasadę, którą w kodeksie chciał umieścić uchwałodawca. Jak zostało wspomniane, hasła te nie posiadają numeracyjnego przyporządkowania w postaci artykułów. W przypadku cytatu należy więc przywołać hasło – np. „Zasada praworządności” – a następnie treść punktu oznaczonego cyfrą arabską.

W czterech na pięć badanych kodeksach, zauważa się, iż wzorce należytych i wymaganych od pracowników samorządowych zachowań, zawierają się w długich, rozbudowanych zdaniach. Jedynie Kodeks Etyczny Radnego Powiatu Poznańskiego nie zawiera zbędnych powtórzeń, leż każdy artykuł rozpoczyna od jednego krótkiego sformułowania, będącego wspólnym początkiem zdania dla niżej wymienionych etycznych zachowań, ujętych w krótkie punkty oznaczone cyframi arabskimi.

Objętościowo kodeksy stanowiące podstawę badania obejmują od 3 do 7 stron.

  1. Kodeks Etyki Pracownika Urzędu Miejskiego w Elblągu – 3 strony;
  2. Kodeks Etyki Pracowników Samorządowych Gminy Topólka – 7 stron;
  3. Kodeks Etyki Pracowników Urzędu Miasta i Gminy Piaseczno – 4 strony;
  4. Kodeks Etyki Pracowników Samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Brzesku – 5 stron;
  5. Kodeksu Etyczny Radnego Powiatu Poznańskiego – 5 stron.

Odnosząc się do całokształtu katalogu zasad prezentowanych w kodeksach, ilość tychże zasad zamyka się w liczbie od 8 do 10. Jest to odpowiednia liczba, niezaburzająca jednoznaczności dokumentu. Tworzenie zbyt dużej ilości zasad spowodowałoby rozwlekłość aktów oraz nie sprzyjało wyrazistości. Treść kodeksu etycznego powinna być jak najprostsza, lakoniczna, dla każdego zrozumiała i zachęcająca do zapoznania się z dokumentem.

Niektóre z kodeksów, poza wskazanymi wyżej preambułą, postanowieniami ogólnym oraz katalogiem zasad i jego rozwinięciem, zawierają także inne postanowienia dotyczące np.

  • Monitoring Kodeksu Etyki – w postaci ankiet dla pracowników oraz dla klientów, na podstawie których wydelegowany do tego zadania pracownik samorządowy zobowiązany jest do przygotowania raportu;
  • Odpowiedzialność z tytułu nieprzestrzegania zasad kodeksowych – na zasadach przewidzianych prawem za naruszenie zasad organizacji pracy.

Kodeksy kończą się artykułem bądź sekcją dotyczącą postanowień końcowych. Najczęściej to tutaj, bez konieczności tworzenia innych jednostek redakcyjnych, znajdują się postanowienia dotyczące odpowiedzialności za nieprzestrzeganie reguł kodeksu etycznego, obowiązku przeprowadzania ankiet wśród obywateli oraz postanowienia dotyczące zmian w treści kodeksu, a także zobowiązania pracowników samorządowych lub radnych obligujące ich do upowszechnia zasad zawartych w kodeksie wśród wspólnoty samorządowej celem propagowania zawartych w nim wartości i zasad.