Bez Konfliktu – Analiza umów cywilnoprawnych, zawieranych przez Urząd Miasta Lublin

umowy_cywilnoprawneCelem niniejszego opracowania jest ocena możliwości występowania konfliktu interesów przy przeprowadzaniu naboru na stanowiska urzędnicze w Wydziale Strategii i Obsługi Inwestorów Urzędu Miasta Lublin. Według raportu Fundacji im. Stefana Batorego „Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej – prawo, praktyka, postawy urzędników”1 zamówienia publiczne i zatrudnianie w administracji publicznej są obszarami o największym zagrożeniu wystąpieniem konfliktu interesów. Jednakową dostępność do służby publicznej gwarantuje w art. 60 Konstytucja RP. Szczegółowy sposób zatrudniania w administracji publicznej opisany jest w Ustawie o pracownikach samorządowych, która wskazuje, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny. W efekcie ma to powodować, że stanowiska urzędnicze będą obsadzane najlepszymi kandydatami. O ile nabór jest konkurencyjny i otwarty o tyle sam wybór kandydata już nie do końca. Wskazuje to Najwyższa Izba Kontroli w Informacja o wynikach kontroli naboru pracowników na stanowiska urzędnicze w jednostkach samorządu terytorialnego z 2010 roku2. W wynikach tych NIK zwraca uwagę, że w trakcie naborów często kwalifikacje merytoryczne kandydatów weryfikowane są w oparciu o nieprotokołowane odpowiedzi na pytania ustne komisji (ostatnio głośny był przypadek konkursu na prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Innym istotnym problemem

Inspiracją dla niniejszego opracowania były wielokrotne informacje docierające do Fundacji Wolności od mieszkańców Lublina oraz pracowników Urzędu Miasta o nieprawidłowościach występujących w Wydziale Strategii i Obsługi Inwestorów Urzędu Miasta Lublin. Według informacji w tym wydziale „urzędnicy” zatrudniani są na podstawie umowy cywilnoprawnej następnie ogłaszany jest nabór w wyniku, którego umowa cywilnoprawna zastępowana jest umową o pracę. Wydział Strategii i Obsługi Inwestorów został powołany do życia Zarządzeniem nr 100/2011 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Lublin. Wydział funkcjonuje w Departamencie Prezydenta podległym Prezydentowi Miasta Lublin Krzysztofowi Żukowi. Wydziałem Strategii i Obsługi Inwestorów od czerwca 2011 roku3 kieruje Mariusz Sagan.

Analizą został objęty okres od 1 stycznia 2010 roku do 31 marca 2015 roku. Jest to okres czasu, dla którego Urząd Miasta Lublin udostępnił Rejestr Umów oraz publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenia o naborze na stanowiska urzędnicze i jego wynikach. Lista pracowników została pozyskana od Urzędu Miasta Lublin w trybie dostępu do informacji publicznej na podstawie wniosku.

Na początku analizy wyszukano w Rejestrze Umów osoby o imieniu i nazwisku zbieżnym z osobami zatrudnionymi w urzędzie. Ze względu na ochronę danych wrażliwych, takich jak PESEL czy adres zamieszkania przedmiotowa analiza nie mogła być dokładniejsza. Po wyszukaniu takich umów z powstałego zbioru usunięto następujące umowy:

– umowy związane z ryczałtem za podróże,

– umowy związane z obsługą wyborów i spisu powszechnego,

– umowy związane z doszkalaniem się pracowników,

– umowy na kwotę 0 zł oraz aneksy do umów.

Powyższe umowy usunięto ze względu na to, że leżą poza kręgiem zainteresowań w niniejszej analizie. Wyniki zestawiono w tabeli, która przedstawia liczbę umów zawartych przez pracowników (tj. osoby o zbieżnym imieniu i nazwisku) poszczególnych wydziałów, liczbę pracowników w danym wydziale oraz średnią liczbę umów na pracownika danego wydziału. Z tabeli tej wynika:

1. Największą liczbę umów posiadali pracownicy:

Wydziału Strategii I Obsługi Inwestorów – 47 umów,

Wydziału Ochrony Środowiska – 23 umowy,

Wydziału Projektów Nieinwestycyjnych – 20 umów.

2. Największą średnią liczbę umów na pracownika posiadali pracownicy:

Wydziału Strategii I Obsługi Inwestorów – 1,81 umowy/pracownika,

Biura Miejskiego Architekta Zieleni – 0,78 umowy/pracownika,

Wydziału Projektów Nieinwestycyjnych – 0,77 umowy/pracownika.

3. Są wydziały, w których żaden pracownik nie podpisał umowy cywilnoprawnej z Urzędem miasta Lublin, największe to:

Wydział Geodezji – 61 pracowników,

Wydział Inwestycji I Remontów – 38 pracowników,

Wydział Spraw Mieszkaniowych – 36 pracowników.

Należy mieć na uwadze, że poniższa tabela nie uwzględnia urzędników, którzy w w okresie objętym analizą przestali pracować w Urzędzie Miasta Lublin.

Tabela 1: Liczba umów cywilnoprawnych zawarta przez pracowników poszczególnych wydziałów z Urzędem Miasta Lublin w okresie 01.2010 – 03.2015

umowymiasta

W drugim etapie przeprowadzono szczegółową analizę umów cywilnoprawnych zawieranych przez Wydział Strategii I Obsługi Inwestorów. W analizowanym okresie wydział zawarł 808 umów, z 452 kontrahentami. Więcej niż dwie umowy zawarło 166 kontrahentów, z czego 41 to osoby fizyczne (tj. w Rejestrze Umów w polu Kontrahent znajduje się wyłącznie imię i nazwisko). Po wyszukaniu w rejestrze osób, których imię i nazwisko jest zbieżne z danymi pracowników wydziału znaleziono 13 osób, które zawarły takie umowy,, z czego 11 osób zawarło więcej niż 2 umowy. Rekordziści zawierali z wydziałem 6 i więcej umów! Interesujący jest też fakt, iż wszystkie umowy zawierany były z osobami zanim rozpoczęły pracę w wydziale. Wyszukane dane zestawiono w tabeli 2. Za czas pracy przyjęto okres pomiędzy podpisaniem pierwszej i ostatniej umowy plus 2 miesiące.

Interesujący jest fakt, że na 22 osoby, które zostały wyłonione w otwartym i konkurencyjnym naborze aż 14 zawierało wcześniej z wydziałem umowy cywilnoprawne. Średnio taki kandydat podpisał 3 umowy cywilnoprawne z wydziałem a okres od podpisania ostatniej umowy do wybrania w naborze wynosił 3 miesiące. Interesująca jest też zestawienie tych danych wg płci – na 14 osób, które podpisywało umowy przed zatrudnieniem ponad ¾ to kobiety.

Najwięcej umów cywilnoprawnych przed zatrudnieniem podpisały:

Marta Chałupka – 7 umów,

Diana Ciszewska – 6 umów,

Oliwia Bednarczyk – 6 umów,

Paulina Olchowska – 6 umów.

Łącznie na umowach najwięcej zarobiły

Marta Chałupka – 75 434 zł,

Diana Ciszewska – 33 000 zł,

Oliwia Bednarczyk – 30 000 zł.

W tabeli numer 3 przedstawiono zestawienie podpisanych umów.

Tabela 2: Umowy cywilnoprawne zawarte przez pracowników Wydziału Strategii i Obsługi Inwestorów przed rozpoczęciem zatrudnienia

umowymiasta2

 

 

 

 

 


Tabela 3: Umowy zawarte z pracownikami Wydziału Strategii i Obsługi Inwestorów

 

Szczegółową analizą objęto wybrane umowy z 2014 roku, które zestawiono w tabeli 4. Umowy te obejmowały dwie osoby: Martę Chałupkę i Pauliną Olchowską, które podpisały najwięcej umów na największą kwotę z Wydziałem Strategii i Obsługi Inwestorów. Z analizy wynika, że w przypadku obu osób zachowana była ciągłość zawieranych umów – pomiędzy datą zakończenia ostatniej a zawarciem nowej mijało co najwyżej kilka dni. Dodatkowo w przypadku umów kilkumiesięcznych przewidziano miesięczne płatności co jest ciekawym rozwiązaniem jak na umowę cywilnoprawną, szczególnie biorąc pod uwagę krótki czas jej trwania umowy i niską kwotę.


Tabela 4: Zestawienie wybranych umów

umowymiasta4

Zgodnie z prawem krajowym oraz przepisami wewnętrznymi Urzędu Miasta Lublin dla zawierania takich umów nie jest wymagana procedura zamówienia publicznego – zamówienie udzielane jest z wolnej ręki. Z notatki służbowej powstałej na okoliczność podpisania umowy 80/SOI/14 wynika, iż wybór Pauliny Olchowskiej podyktowany był posiadaniem przez nią wykształcenia ekonomicznego, odpowiednich umiejętności analitycznych, gwarantujących wykonanie czynności przewidzianych umów sumiennie i zgodnie z oczekiwaniami Zleceniodawcy. Udzielenie zamówienia z wolnej ręki było możliwe dzięki temu, że jego wartość nie przekroczyła 3 000 euro. W przypadku przekroczenia tej kwoty wydział byłby zobowiązany dokonać sondażowego badania rynku. Warto tutaj zauważyć, iż większość wymienionych tutaj umów nie przekracza progu 3 000 euro. Sumy umów podpisanych przez poszczególne osoby prawie zawsze jednak przekraczają tą kwotę. W przypadku analizowanych szczegółowo umów Marty Chałupki i Pauliny Olchowskiej biorąc pod uwagę ich ciągłość pojawia się pytanie czy nie miały one celu ominięcia przepisów wewnętrznych? Warto także dodać, iż np. dla organizacji innych wydarzeń ten sam wydział zatrudniał firmy zewnętrzne.

Tutaj dochodzimy do sedna analizy. Pojawia się pytanie w jaki sposób Wydział Strategii i Obsługi Inwestorów trafiał na osoby wykonujące poszczególne zlecenia. Niestety z dokumentacji posiadanej przez wydział nie wynika by była to przejrzysta procedura. Notatka tłumacząca wybranie konkretnej osoby jest lakoniczna. Prawdopodobnie identyczne kwalifikacje ma większość studentów i absolwentów kierunków ekonomicznych w Lublinie. Kolejną niewiadomą jest zawieranie kilku kolejnych umów pod rząd z tą samą osobą.

Ma to bezpośredni wpływ na wyniki naborów w wydziale. Z wybranych osób, aż 64% procent zawierało wcześniej umowy z wydziałem. Naszym zdaniem jest to typowy przykład konfliktu interesów. Prawdopodobnie działa tu opisywany przez NIK schemat ustnego sprawdzania kwalifikacji kandydatów. W trakcie naboru osoba, z którą urząd już współpracował ma większe szanse na dostanie pracy niż osoba, z którą urząd nie współpracował. Nie byłoby w tym nic złego, gdyby procedura zawierania umów była jawna i przejrzysta. Obecnie przybiera ona jednak patologiczną formę.

Pobocznym wątkiem, który warto tutaj poruszyć są inne typy konfliktów interesu, które mogą występować w sytuacji kilkukrotnego zatrudniania na umowy cywilnoprawne. Pierwszy to konflikt interesu prywatnego i publicznego. W przypadku pracownika samorządowego zakłada się, że pracownik taki przedkłada interes publiczny. Niestety w przypadku osoby zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej założenie takie nie jest pewne. Konflikt ten może pojawić się szczególnie w sytuacji prowadzenia rozeznania rynku, które miało miejsce np. w trakcie realizacji umowy 47/SOI/14. Z wyjaśnień urzędu wynika, iż w ramach tej umowy realizowano m.in. zadania polegające na opracowaniu koncepcji, kosztorysu i scenariuszu wydarzenia „360 forum”, którego Urząd Miasta Lublin był współorganizatorem, przeprowadzono rozeznanie rynku i opracowano niezbędne dokumenty dla wyłonienia głównego wykonawcy wydarzenia, wykonawcy (gwiazdy wieczoru) na wieczorną, imprezę, firmy cateringowej, firmy dostarczającej sprzęt techniczny.

Inną formą konfliktu interesu prywatnego i publicznego, który może wystąpić jest wywieranie wpływu na pracownika zatrudnionego na umowę cywilnoprawną by działał wbrew interesowi publicznemu. W przypadku umowy o pracę możliwość wystąpienia takiego działania jest minimalizowana ze względu na zawarty stosunek pracy i jego prawną ochronę m.in. przez Kodeks Pracy. W przypadku umowy cywilnoprawnej pracownik staje przed konfliktem czy działać wbrew interesowi publicznemu zgodnie z wolą Zleceniodawcy zapewniając sobie kolejną umowę czy nierealizować takiego działania i rozwiązać umowę.

1http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Odpowiedzialne%20Panstwo/Konflikt_interesow_w_administracji_rzadowej_raport.pdf

2https://www.nik.gov.pl/plik/id,2081,vp,2571.pdf

3http://www.um.lublin.pl/um/index.php?t=200&id=150482

Rekomendacje dla Urzędu Miasta:

1. Opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów z naborów na stanowiska pracy w urzędzie miasta.

2. Przed zawarciem umowy cywilnoprawnej, zamieszczać ogłoszenie o zapotrzebowaniu na dane zlecenie/dzieło w Biuletynie Informacji Publicznej, aby umożliwić zainteresowanym złożenie swojej oferty.