Rola rad dzielnic

No Comments

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową” (art. 16). Podobnie ustawa o samorządzie gminnym już na samym początku podkreśla, że to „mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową” (art. 1). Jak sobie jednak radzimy z tym wspólnotowym charakterem jako mieszkańcy Lublina? Na ile wybrane demokratycznie władze dbają o wspólnotowy charakter miasta? Jakie mechanizmy zostały uruchomione, by wzmacniać potencjał wspólnotowy w Lublinie od poziomu powołanych przez mieszkańców stowarzyszeń, poprzez osiedla, parafie, dzielnice i wybrane na ich terenie rady? Jak dbamy o uczestnictwo przeciętnego mieszkańca w kształtowaniu tej wspólnoty zarówno jako indywidualne osoby, jak i sprawujący władzę? Na te pytania postaramy się odpowiedzieć w niniejszym, krótkim z konieczności, tekście. W szczególności interesuje nas odpowiedź na pytanie: czy jednostki pomocnicze są odpowiedzią na potrzebę wzmacniania wspólnotowego charakteru Lublina?

Obecnie obserwujemy modę na hasła zachęcające do kształtowania warunków dla spontanicznego samoorganizowania się obywateli we wspólnoty, wzajemnościowego zaspokajania potrzeb i oczekiwań. Z jednej strony wymagałoby to jednak samoograniczenia się władzy publicznej, zabezpieczenia warunków do takich działań i podejmowania interwencji jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Z drugiej – zwiększania autonomii mieszkańców w ich społecznościach, delegowania uprawnień i zadań publicznych, wraz z instrumentami finansowymi niezbędnymi do ich realizacji. W rzeczywistości tworzone jednostki pomocnicze (rady dzielnic) mają niewielkie kompetencje, a zakres finansowania jest na bardzo niskim poziomie. Natomiast próby tworzenia struktur i usług prowadzonych przez organizacje społeczne rzadko spotykają się z partnerskim podejściem ze strony władz publicznych. Współpraca z organizacjami społecznymi jest traktowana co najwyżej jako uzupełnienie działań władz administracyjnych. Obserwujemy zawłaszczanie kolejnych sfer życia obywateli przez administrację i tworzone przez nią instytucje, także te, które z nazwy wspierają inicjatywy obywatelskie. Mieszkańcy są w takiej sytuacji obciążani kolejnymi podatkami, procedurami, kontrolami, wymaganiami, konsultacjami, radami itd.

Według badań Eurobarometru w Polsce w działalność instytucji społecznych angażuje się zaledwie 9-11% obywateli, na podobnym poziomie kształtuje się zaangażowanie w wolontariat regularny lub okazjonalny (9%). Porównywalne wskaźniki występują także w innych państwach postkomunistycznych. Podczas gdy np. w krajach skandynawskich aktywność w organizacjach społecznych, czy w obszarze wolontariatu deklaruje od 30% do nawet 46% obywateli1. Nie mniej jednak i te ostatnie dane nie są dowodem na to, że wspólnotowy charakter w państwach tzw. starej UE jest znacznie lepszy niż w Polsce.

Ubogie doświadczenia Polaków w zakresie działań obywatelskich są wynikiem uwarunkowań historycznych. Postawy pro obywatelskie były systemowo osłabiane w trakcie rozbiorów Polski, w czasie I i II wojny światowej, a także w okresie Polski Ludowej. Efektem tego była tendencja do wycofania się z udziału w życiu publicznym i aktywności obywatelskiej w sferę prywatności. Likwidacja w okresie PRL niezależnych organizacji społecznych doprowadziła do poważnego osłabienia potencjału ekonomicznego sektora obywatelskiego. Po 27 latach funkcjonowania III RP kondycja „obywatelska” i posiadany majątek organizacji społecznych, zakres zadań publicznych wykonywanych przez te organizacje nadal jest nikły. Za tę sytuację odpowiedzialne są kolejne rządy III RP, które na początku przemian ustrojowych, a także w późniejszych latach nie zadbały o realizację właściwej polityki wobec sektora obywatelskiego.

W minionym ćwierćwieczu podjęto wiele mniej lub bardziej udanych wysiłków zmierzających do zwiększenia partycypacji obywateli. Przeprowadzona na początku lat 90-tych decentralizacja państwa (tzw. transformacja), po szybkich zmianach politycznych (decentralizacja polityczna) i dwuetapowym procesie kształtowania administracji samorządowej (1990 i 1999 rok – decentralizacja administracyjna), napotkała jednak na barierę ekonomiczną. Niedokończona i nieprawidłowo zrealizowana decentralizacja ekonomiczna doprowadziła m.in. do wyprzedaży majątku narodowego, pogorszenia stanu finansów publicznych, wysokiego zadłużenia pojedynczych obywateli. Przełożyło się to również na finansowanie inicjatyw i działań obywatelskich, wspólnotowych, a pośrednio także na kondycję organizacji pozarządowych, działających w obszarze dzielnic.

W zarządzaniu procesem decentralizacji szczególną rolę zaczynają odgrywać jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego, ale i one są niedofinansowane. Deklaratywnie przyznaje się, że może dojść do usprawnienia wykonywania zadań publicznych m.in. poprzez przekazywanie części zadań, kompetencji i środków jednostkom pomocniczym oraz organizacjom obywatelskim. W rzeczywistości jednak władza unika lub niechętnie przekazuje zadania publiczne strukturom obywatelskim. W samym Lublinie, zanim wprowadzono nowy podział administracyjny na 27 jednostek pomocniczych o statusie dzielnic, mieszkańcy dążyli do autonomii działań w swoich osiedlach i sami zawiązywali stowarzyszenia (np. Stowarzyszenie Nasze Czuby). Organizacje te były rzecznikami interesów mieszkańców, podejmowały działania integracyjne i zaspakajające ich potrzeby. Dopiero na skutek między innymi takich działań władze miasta zdecydowały się na tworzenie jednostek pomocniczych i wypracowanie mechanizmu rezerwy celowej, z przeznaczeniem na sfinansowanie inicjatyw, o których zadecydują rady dzielnic, w konsultacji z mieszkańcami. Niestety kwoty te są zbyt niskie by mieszkańcy dostrzegli autorytet tych struktur.

Dotychczasowy przebieg decentralizacji w Lublinie nie jest jednak zadowalający. Nie sposób bowiem nie zgodzić się z opinią części przedstawicieli rad dzielnic, którzy wskazują na fasadowy charakter jednostek pomocniczych miasta Lublin. Wystarczy spojrzeć na skalę problemów z jakimi borykają się poszczególne dzielnice, ich zróżnicowanie (pod względem liczby mieszkańców, powierzchni), nierównomierny rozwój (nowoczesne budownictwo w rozbudowujących się dzielnicach i osiedlach kontrastuje z zaniedbanymi kamienicami i obiektami budowlanymi w centrum miasta), zbyt niską rezerwę celową i permanentne niedofinansowanie pilnych potrzeb inwestycyjnych. Niektóre nie mogą doczekać się na realizację nawet kilkadziesiąt lat, podczas gdy znaczne kwoty środków publicznych kieruje się na duże inwestycje w mieście, ale mniej potrzebne samym mieszkańcom, na co zwracała uwagę część radnych rad dzielnic. Przedstawiciele jednostek pomocniczych niejednokrotnie wyrażali swoje niezadowolenie z powodu poczucia bezsilności i braku sprawczości, co z kolei ich zdaniem przekłada się na znikome zaangażowanie pozostałych członków w obradach rad dzielnic. Nie sposób nie wspomnieć również o zróżnicowanej i niekiedy uznaniowej strukturze podziału miasta, która nie sprzyja koordynacji prac między służbami publicznymi. Przykładowo filie i sekcje MOPR nie pokrywają się z granicami dzielnic, przez co radni rad dzielnic mają trudności z uzyskaniem informacji np. o skali problemów społecznych występujących na ich terenie2. O nikłej pozycji jednostek pomocniczych dowodzi także frekwencja w wyborach do rad dzielnic, która w Lublinie, podobnie jak w innych miastach Polski, jest niska. W 2015 roku średnia frekwencja wyborcza do rad dzielnic w Lublinie wyniosła zaledwie 7,49%. Pośrednio świadczy to o tym, że mieszkańcy nie identyfikują się ze strukturami jakim są dzielnice. Do tego wszystkiego dochodzi także niechęć części radnych Rady Miasta do pogłębiania procesów decentralizacyjnych i – co za tym idzie – przekazywania radom dzielnic większych kompetencji i środków finansowych (m.in. w ramach tzw. rezerwy celowej), które pozwoliłyby zaspokoić podstawowe potrzeby lokalnej społeczności.

Przedstawiony kontekst sytuacyjny jednostek pomocniczych Lublina i kompetencji ich rad jest wynikiem obszernych badań przeprowadzonych w dzielnicach Lublina i kilku spotkań z udziałem m.in. przedstawicieli rad dzielnic, które odbyły się podczas tzw. kawiarenek obywatelskich, organizowanych przez Związek Stowarzyszeń Forum Lubelskich Organizacji Pozarządowych3 i kontynuowanych przez Fundację Wolności.

Powyższą diagnozę potwierdzają także obszerne badania przeprowadzone przez zespół badawczy z Uniwersytetu Warszawskiego pod kierunkiem prof. Pawła Swianiewicza4. Uczeni ustalili, że z podobnymi trudnościami, które występują w Lublinie, zmagają się również jednostki pomocnicze w innych większych miastach Polski liczących powyżej 150 tys. mieszkańców (za wyjątkiem Warszawy, w której obowiązują odrębne regulacje ustrojowe). Wskazują oni na swoistą pułapkę – błędne rondo marginalizacji jednostek pomocniczych w polityce miejskiej. Mieszkańcy nie włączają się w procesy inicjowane przez rady dzielnic, ponieważ są one pozbawione kompetencji i mają ograniczony wpływ na sprawy życia codziennego. Z kolei wszelkie propozycje zwiększania uprawnień jednostek pomocniczych napotykają na mur niezrozumienia i są przeciwstawiane twierdzeniem podkreślającym ich słabe zakorzenienie w środowiskach lokalnych, którego przejawem jest m.in. niskie zainteresowanie obywateli udziałem w wyborach do rad dzielnic. Póki co jeszcze w żadnym mieście w Polsce nie zdecydowano się na wariant radyklanej decentralizacji wewnątrzmiejskiej (próby przeprowadzenia unikalnej w skali kraju reformy jednostek pomocniczych wzmacniającej ich rolę w wykonywaniu zadań gminy podejmowano jedynie w Poznaniu, ale nie doszły one do skutku). Natomiast w krajach zachodnich i skandynawskich tego rodzaju eksperymenty nie przyniosły oczekiwanych efektów, jakich spodziewali się entuzjaści tego typu rozwiązań5. Także sami badacze z Uniwersytetu Warszawskiego mieli trudności w sformułowaniu, w oparciu o uzyskane przez nich wyniki badań, jednoznacznych odpowiedzi, które pozwoliłyby określić pożądany kierunek ewentualnej reformy jednostek pomocniczych funkcjonujących w dużych miastach. W ocenie Swianiewicza kiedyś jednak trzeba będzie zjechać z tego błędnego ronda marginalizacji jednostek pomocniczych.

Przedstawione wnioski wskazują, że jednostki pomocnicze mogą odgrywać istotną rolę w procesie budowania wspólnotowego charakteru Lublina pod warunkiem, że wzmocni się ich uprawnienia, na co wielokrotnie zwracali uwagę także sami przedstawiciele rad dzielnic. Pytanie tylko w jaki sposób to zrobić? Z jednej strony jednostki pomocnicze powinny otrzymywać realne instrumenty nie tylko w postaci zwiększonej rezerwy celowej, ale także realne kompetencje, które miałyby charakter sprawczy, a nie jedynie opiniujący, czy doradczy (np. przyznanie prawa inicjatywy uchwałodawczej; możliwość uchwalania listy zadań priorytetowych, które następnie mogłyby być realizowane przez jednostki organizacyjne miasta; opiniowanie projektów składanych w otwartym konkursie ofert przez organizacje działające na jej terenie; udzielenie prawa głosu na sesjach rady miasta przewodniczącym rad dzielnic; ujednolicenie i skoordynowanie różnych podziałów miasta na jednostki i obwody, które obecnie mają zróżnicowany zasięg działania, a przez to również i utrudnioną komunikację między sobą). Z drugiej strony potrzeba uruchamiania programów ukierunkowanych na wzmacnianie tożsamości dzielnic, wspólnot osiedlowych, czy sąsiedzkich. Rady dzielnic powinny aktywnie uczestniczyć w procesie samoorganizacji i partycypacji społecznej swoich mieszkańców, by wzmacniać lokalne wspólnoty i tożsamość dzielnicy. Radni dzielnic, za którymi będą stali ich mieszkańcy będą mogły wówczas liczyć na większe wsparcie i siłę przebicia. Dotychczasowe badania i dostępna literatura przedmiotu potwierdza niestety, że rady dzielnicowe (Lublin), czy osiedlowe (w przypadku innych miast w Polsce) często powielają reguły polityczne, które funkcjonują w radzie miejskiej, natomiast sami radni postrzegają swoją rolę jako ścieżkę do kariery politycznej w strukturach samorządowych, a po osiągnięciu swojego celu zapominają o tym, że mają być reprezentantami swoich mieszkańców. Rady dzielnic powinny skupiać się przede wszystkim na animowaniu partycypacji społecznej w swoich dzielnicach. Jeśli tak się nie stanie, to nadal będą krążyć po „błędnym rondzie”.

dr Arkadiusz Biały

O Fundacji Wolności

Misją Fundacji Wolności jest społeczna kontrola przestrzegania prawa i dążenie do jakościowych zmian działalności organów władzy publicznej, w interesie obywateli. Chcemy by mieszkańcy Lublina realnie decydowali o tym, co się dzieje w mieście.

Czy jesteś świadkiem przewinienia urzędników w Lublinie? A może próbujesz zdobyć ogólnodostępne informacje w urzędzie, ale są zatajane? Pomożemy Ci!

Dbamy o przejrzystość naszej strony. Wszystkie starsze wpisy odnajdziesz w archiwum aktualności.

Więcej nowych wpisów w aktualnościach

Zobacz wszystkie wpisy