Rola rad dzielnic

No Com­ments

W Kon­sty­tu­cji Rze­czy­po­spo­li­tej Pol­skiej „ogół miesz­kań­ców jed­no­stek zasad­ni­cze­go podzia­łu tery­to­rial­ne­go sta­no­wi z mocy pra­wa wspól­no­tę samo­rzą­do­wą” (art. 16). Podob­nie usta­wa o samo­rzą­dzie gmin­nym już na samym począt­ku pod­kre­śla, że to „miesz­kań­cy gmi­ny two­rzą z mocy pra­wa wspól­no­tę samo­rzą­do­wą” (art. 1). Jak sobie jed­nak radzi­my z tym wspól­no­to­wym cha­rak­te­rem jako miesz­kań­cy Lubli­na? Na ile wybra­ne demo­kra­tycz­nie wła­dze dba­ją o wspól­no­to­wy cha­rak­ter mia­sta? Jakie mecha­ni­zmy zosta­ły uru­cho­mio­ne, by wzmac­niać poten­cjał wspól­no­to­wy w Lubli­nie od pozio­mu powo­ła­nych przez miesz­kań­ców sto­wa­rzy­szeń, poprzez osie­dla, para­fie, dziel­ni­ce i wybra­ne na ich tere­nie rady? Jak dba­my o uczest­nic­two prze­cięt­ne­go miesz­kań­ca w kształ­to­wa­niu tej wspól­no­ty zarów­no jako indy­wi­du­al­ne oso­by, jak i spra­wu­ją­cy wła­dzę? Na te pyta­nia posta­ra­my się odpo­wie­dzieć w niniej­szym, krót­kim z koniecz­no­ści, tek­ście. W szcze­gól­no­ści inte­re­su­je nas odpo­wiedź na pyta­nie: czy jed­nost­ki pomoc­ni­cze są odpo­wie­dzią na potrze­bę wzmac­nia­nia wspól­no­to­we­go cha­rak­te­ru Lubli­na?

Obec­nie obser­wu­je­my modę na hasła zachę­ca­ją­ce do kształ­to­wa­nia warun­ków dla spon­ta­nicz­ne­go samo­or­ga­ni­zo­wa­nia się oby­wa­te­li we wspól­no­ty, wza­jem­no­ścio­we­go zaspo­ka­ja­nia potrzeb i ocze­ki­wań. Z jed­nej stro­ny wyma­ga­ło­by to jed­nak samo­ogra­ni­cze­nia się wła­dzy publicz­nej, zabez­pie­cze­nia warun­ków do takich dzia­łań i podej­mo­wa­nia inter­wen­cji jedy­nie w wyjąt­ko­wych sytu­acjach. Z dru­giej – zwięk­sza­nia auto­no­mii miesz­kań­ców w ich spo­łecz­no­ściach, dele­go­wa­nia upraw­nień i zadań publicz­nych, wraz z instru­men­ta­mi finan­so­wy­mi nie­zbęd­ny­mi do ich reali­za­cji. W rze­czy­wi­sto­ści two­rzo­ne jed­nost­ki pomoc­ni­cze (rady dziel­nic) mają nie­wiel­kie kom­pe­ten­cje, a zakres finan­so­wa­nia jest na bar­dzo niskim pozio­mie. Nato­miast pró­by two­rze­nia struk­tur i usług pro­wa­dzo­nych przez orga­ni­za­cje spo­łecz­ne rzad­ko spo­ty­ka­ją się z part­ner­skim podej­ściem ze stro­ny władz publicz­nych. Współ­pra­ca z orga­ni­za­cja­mi spo­łecz­ny­mi jest trak­to­wa­na co naj­wy­żej jako uzu­peł­nie­nie dzia­łań władz admi­ni­stra­cyj­nych. Obser­wu­je­my zawłasz­cza­nie kolej­nych sfer życia oby­wa­te­li przez admi­ni­stra­cję i two­rzo­ne przez nią insty­tu­cje, tak­że te, któ­re z nazwy wspie­ra­ją ini­cja­ty­wy oby­wa­tel­skie. Miesz­kań­cy są w takiej sytu­acji obcią­ża­ni kolej­ny­mi podat­ka­mi, pro­ce­du­ra­mi, kon­tro­la­mi, wyma­ga­nia­mi, kon­sul­ta­cja­mi, rada­mi itd.

Według badań Euro­ba­ro­me­tru w Pol­sce w dzia­łal­ność insty­tu­cji spo­łecz­nych anga­żu­je się zale­d­wie 9–11% oby­wa­te­li, na podob­nym pozio­mie kształ­tu­je się zaan­ga­żo­wa­nie w wolon­ta­riat regu­lar­ny lub oka­zjo­nal­ny (9%). Porów­ny­wal­ne wskaź­ni­ki wystę­pu­ją tak­że w innych pań­stwach post­ko­mu­ni­stycz­nych. Pod­czas gdy np. w kra­jach skan­dy­naw­skich aktyw­ność w orga­ni­za­cjach spo­łecz­nych, czy w obsza­rze wolon­ta­ria­tu dekla­ru­je od 30% do nawet 46% obywateli1. Nie mniej jed­nak i te ostat­nie dane nie są dowo­dem na to, że wspól­no­to­wy cha­rak­ter w pań­stwach tzw. sta­rej UE jest znacz­nie lep­szy niż w Pol­sce.

Ubo­gie doświad­cze­nia Pola­ków w zakre­sie dzia­łań oby­wa­tel­skich są wyni­kiem uwa­run­ko­wań histo­rycz­nych. Posta­wy pro oby­wa­tel­skie były sys­te­mo­wo osła­bia­ne w trak­cie roz­bio­rów Pol­ski, w cza­sie I i II woj­ny świa­to­wej, a tak­że w okre­sie Pol­ski Ludo­wej. Efek­tem tego była ten­den­cja do wyco­fa­nia się z udzia­łu w życiu publicz­nym i aktyw­no­ści oby­wa­tel­skiej w sfe­rę pry­wat­no­ści. Likwi­da­cja w okre­sie PRL nie­za­leż­nych orga­ni­za­cji spo­łecz­nych dopro­wa­dzi­ła do poważ­ne­go osła­bie­nia poten­cja­łu eko­no­micz­ne­go sek­to­ra oby­wa­tel­skie­go. Po 27 latach funk­cjo­no­wa­nia III RP kon­dy­cja „oby­wa­tel­ska” i posia­da­ny mają­tek orga­ni­za­cji spo­łecz­nych, zakres zadań publicz­nych wyko­ny­wa­nych przez te orga­ni­za­cje nadal jest nikły. Za tę sytu­ację odpo­wie­dzial­ne są kolej­ne rzą­dy III RP, któ­re na począt­ku prze­mian ustro­jo­wych, a tak­że w póź­niej­szych latach nie zadba­ły o reali­za­cję wła­ści­wej poli­ty­ki wobec sek­to­ra oby­wa­tel­skie­go.

W minio­nym ćwierć­wie­czu pod­ję­to wie­le mniej lub bar­dziej uda­nych wysił­ków zmie­rza­ją­cych do zwięk­sze­nia par­ty­cy­pa­cji oby­wa­te­li. Prze­pro­wa­dzo­na na począt­ku lat 90-tych decen­tra­li­za­cja pań­stwa (tzw. trans­for­ma­cja), po szyb­kich zmia­nach poli­tycz­nych (decen­tra­li­za­cja poli­tycz­na) i dwu­eta­po­wym pro­ce­sie kształ­to­wa­nia admi­ni­stra­cji samo­rzą­do­wej (1990 i 1999 rok – decen­tra­li­za­cja admi­ni­stra­cyj­na), napo­tka­ła jed­nak na barie­rę eko­no­micz­ną. Nie­do­koń­czo­na i nie­pra­wi­dło­wo zre­ali­zo­wa­na decen­tra­li­za­cja eko­no­micz­na dopro­wa­dzi­ła m.in. do wyprze­da­ży mająt­ku naro­do­we­go, pogor­sze­nia sta­nu finan­sów publicz­nych, wyso­kie­go zadłu­że­nia poje­dyn­czych oby­wa­te­li. Prze­ło­ży­ło się to rów­nież na finan­so­wa­nie ini­cja­tyw i dzia­łań oby­wa­tel­skich, wspól­no­to­wych, a pośred­nio tak­że na kon­dy­cję orga­ni­za­cji poza­rzą­do­wych, dzia­ła­ją­cych w obsza­rze dziel­nic.

W zarzą­dza­niu pro­ce­sem decen­tra­li­za­cji szcze­gól­ną rolę zaczy­na­ją odgry­wać jed­nost­ki pomoc­ni­cze samo­rzą­du tery­to­rial­ne­go, ale i one są nie­do­fi­nan­so­wa­ne. Dekla­ra­tyw­nie przy­zna­je się, że może dojść do uspraw­nie­nia wyko­ny­wa­nia zadań publicz­nych m.in. poprzez prze­ka­zy­wa­nie czę­ści zadań, kom­pe­ten­cji i środ­ków jed­nost­kom pomoc­ni­czym oraz orga­ni­za­cjom oby­wa­tel­skim. W rze­czy­wi­sto­ści jed­nak wła­dza uni­ka lub nie­chęt­nie prze­ka­zu­je zada­nia publicz­ne struk­tu­rom oby­wa­tel­skim. W samym Lubli­nie, zanim wpro­wa­dzo­no nowy podział admi­ni­stra­cyj­ny na 27 jed­no­stek pomoc­ni­czych o sta­tu­sie dziel­nic, miesz­kań­cy dąży­li do auto­no­mii dzia­łań w swo­ich osie­dlach i sami zawią­zy­wa­li sto­wa­rzy­sze­nia (np. Sto­wa­rzy­sze­nie Nasze Czu­by). Orga­ni­za­cje te były rzecz­ni­ka­mi inte­re­sów miesz­kań­ców, podej­mo­wa­ły dzia­ła­nia inte­gra­cyj­ne i zaspa­ka­ja­ją­ce ich potrze­by. Dopie­ro na sku­tek mię­dzy inny­mi takich dzia­łań wła­dze mia­sta zde­cy­do­wa­ły się na two­rze­nie jed­no­stek pomoc­ni­czych i wypra­co­wa­nie mecha­ni­zmu rezer­wy celo­wej, z prze­zna­cze­niem na sfi­nan­so­wa­nie ini­cja­tyw, o któ­rych zade­cy­du­ją rady dziel­nic, w kon­sul­ta­cji z miesz­kań­ca­mi. Nie­ste­ty kwo­ty te są zbyt niskie by miesz­kań­cy dostrze­gli auto­ry­tet tych struk­tur.

Dotych­cza­so­wy prze­bieg decen­tra­li­za­cji w Lubli­nie nie jest jed­nak zado­wa­la­ją­cy. Nie spo­sób bowiem nie zgo­dzić się z opi­nią czę­ści przed­sta­wi­cie­li rad dziel­nic, któ­rzy wska­zu­ją na fasa­do­wy cha­rak­ter jed­no­stek pomoc­ni­czych mia­sta Lublin. Wystar­czy spoj­rzeć na ska­lę pro­ble­mów z jaki­mi bory­ka­ją się poszcze­gól­ne dziel­ni­ce, ich zróż­ni­co­wa­nie (pod wzglę­dem licz­by miesz­kań­ców, powierzch­ni), nie­rów­no­mier­ny roz­wój (nowo­cze­sne budow­nic­two w roz­bu­do­wu­ją­cych się dziel­ni­cach i osie­dlach kon­tra­stu­je z zanie­dba­ny­mi kamie­ni­ca­mi i obiek­ta­mi budow­la­ny­mi w cen­trum mia­sta), zbyt niską rezer­wę celo­wą i per­ma­nent­ne nie­do­fi­nan­so­wa­nie pil­nych potrzeb inwe­sty­cyj­nych. Nie­któ­re nie mogą docze­kać się na reali­za­cję nawet kil­ka­dzie­siąt lat, pod­czas gdy znacz­ne kwo­ty środ­ków publicz­nych kie­ru­je się na duże inwe­sty­cje w mie­ście, ale mniej potrzeb­ne samym miesz­kań­com, na co zwra­ca­ła uwa­gę część rad­nych rad dziel­nic. Przed­sta­wi­cie­le jed­no­stek pomoc­ni­czych nie­jed­no­krot­nie wyra­ża­li swo­je nie­za­do­wo­le­nie z powo­du poczu­cia bez­sil­no­ści i bra­ku spraw­czo­ści, co z kolei ich zda­niem prze­kła­da się na zni­ko­me zaan­ga­żo­wa­nie pozo­sta­łych człon­ków w obra­dach rad dziel­nic. Nie spo­sób nie wspo­mnieć rów­nież o zróż­ni­co­wa­nej i nie­kie­dy uzna­nio­wej struk­tu­rze podzia­łu mia­sta, któ­ra nie sprzy­ja koor­dy­na­cji prac mię­dzy służ­ba­mi publicz­ny­mi. Przy­kła­do­wo filie i sek­cje MOPR nie pokry­wa­ją się z gra­ni­ca­mi dziel­nic, przez co rad­ni rad dziel­nic mają trud­no­ści z uzy­ska­niem infor­ma­cji np. o ska­li pro­ble­mów spo­łecz­nych wystę­pu­ją­cych na ich terenie2. O nikłej pozy­cji jed­no­stek pomoc­ni­czych dowo­dzi tak­że fre­kwen­cja w wybo­rach do rad dziel­nic, któ­ra w Lubli­nie, podob­nie jak w innych mia­stach Pol­ski, jest niska. W 2015 roku śred­nia fre­kwen­cja wybor­cza do rad dziel­nic w Lubli­nie wynio­sła zale­d­wie 7,49%. Pośred­nio świad­czy to o tym, że miesz­kań­cy nie iden­ty­fi­ku­ją się ze struk­tu­ra­mi jakim są dziel­ni­ce. Do tego wszyst­kie­go docho­dzi tak­że nie­chęć czę­ści rad­nych Rady Mia­sta do pogłę­bia­nia pro­ce­sów decen­tra­li­za­cyj­nych i – co za tym idzie – prze­ka­zy­wa­nia radom dziel­nic więk­szych kom­pe­ten­cji i środ­ków finan­so­wych (m.in. w ramach tzw. rezer­wy celo­wej), któ­re pozwo­li­ły­by zaspo­ko­ić pod­sta­wo­we potrze­by lokal­nej spo­łecz­no­ści.

Przed­sta­wio­ny kon­tekst sytu­acyj­ny jed­no­stek pomoc­ni­czych Lubli­na i kom­pe­ten­cji ich rad jest wyni­kiem obszer­nych badań prze­pro­wa­dzo­nych w dziel­ni­cach Lubli­na i kil­ku spo­tkań z udzia­łem m.in. przed­sta­wi­cie­li rad dziel­nic, któ­re odby­ły się pod­czas tzw. kawia­re­nek oby­wa­tel­skich, orga­ni­zo­wa­nych przez Zwią­zek Sto­wa­rzy­szeń Forum Lubel­skich Orga­ni­za­cji Pozarządowych3 i kon­ty­nu­owa­nych przez Fun­da­cję Wol­no­ści.

Powyż­szą dia­gno­zę potwier­dza­ją tak­że obszer­ne bada­nia prze­pro­wa­dzo­ne przez zespół badaw­czy z Uni­wer­sy­te­tu War­szaw­skie­go pod kie­run­kiem prof. Paw­ła Swianiewicza4. Ucze­ni usta­li­li, że z podob­ny­mi trud­no­ścia­mi, któ­re wystę­pu­ją w Lubli­nie, zma­ga­ją się rów­nież jed­nost­ki pomoc­ni­cze w innych więk­szych mia­stach Pol­ski liczą­cych powy­żej 150 tys. miesz­kań­ców (za wyjąt­kiem War­sza­wy, w któ­rej obo­wią­zu­ją odręb­ne regu­la­cje ustro­jo­we). Wska­zu­ją oni na swo­istą pułap­kę – błęd­ne ron­do mar­gi­na­li­za­cji jed­no­stek pomoc­ni­czych w poli­ty­ce miej­skiej. Miesz­kań­cy nie włą­cza­ją się w pro­ce­sy ini­cjo­wa­ne przez rady dziel­nic, ponie­waż są one pozba­wio­ne kom­pe­ten­cji i mają ogra­ni­czo­ny wpływ na spra­wy życia codzien­ne­go. Z kolei wszel­kie pro­po­zy­cje zwięk­sza­nia upraw­nień jed­no­stek pomoc­ni­czych napo­ty­ka­ją na mur nie­zro­zu­mie­nia i są prze­ciw­sta­wia­ne twier­dze­niem pod­kre­śla­ją­cym ich sła­be zako­rze­nie­nie w śro­do­wi­skach lokal­nych, któ­re­go prze­ja­wem jest m.in. niskie zain­te­re­so­wa­nie oby­wa­te­li udzia­łem w wybo­rach do rad dziel­nic. Póki co jesz­cze w żad­nym mie­ście w Pol­sce nie zde­cy­do­wa­no się na wariant rady­kla­nej decen­tra­li­za­cji wewnątrz­miej­skiej (pró­by prze­pro­wa­dze­nia uni­kal­nej w ska­li kra­ju refor­my jed­no­stek pomoc­ni­czych wzmac­nia­ją­cej ich rolę w wyko­ny­wa­niu zadań gmi­ny podej­mo­wa­no jedy­nie w Pozna­niu, ale nie doszły one do skut­ku). Nato­miast w kra­jach zachod­nich i skan­dy­naw­skich tego rodza­ju eks­pe­ry­men­ty nie przy­nio­sły ocze­ki­wa­nych efek­tów, jakich spo­dzie­wa­li się entu­zja­ści tego typu rozwiązań5. Tak­że sami bada­cze z Uni­wer­sy­te­tu War­szaw­skie­go mie­li trud­no­ści w sfor­mu­ło­wa­niu, w opar­ciu o uzy­ska­ne przez nich wyni­ki badań, jed­no­znacz­nych odpo­wie­dzi, któ­re pozwo­li­ły­by okre­ślić pożą­da­ny kie­ru­nek ewen­tu­al­nej refor­my jed­no­stek pomoc­ni­czych funk­cjo­nu­ją­cych w dużych mia­stach. W oce­nie Swia­nie­wi­cza kie­dyś jed­nak trze­ba będzie zje­chać z tego błęd­ne­go ron­da mar­gi­na­li­za­cji jed­no­stek pomoc­ni­czych.

Przed­sta­wio­ne wnio­ski wska­zu­ją, że jed­nost­ki pomoc­ni­cze mogą odgry­wać istot­ną rolę w pro­ce­sie budo­wa­nia wspól­no­to­we­go cha­rak­te­ru Lubli­na pod warun­kiem, że wzmoc­ni się ich upraw­nie­nia, na co wie­lo­krot­nie zwra­ca­li uwa­gę tak­że sami przed­sta­wi­cie­le rad dziel­nic. Pyta­nie tyl­ko w jaki spo­sób to zro­bić? Z jed­nej stro­ny jed­nost­ki pomoc­ni­cze powin­ny otrzy­my­wać real­ne instru­men­ty nie tyl­ko w posta­ci zwięk­szo­nej rezer­wy celo­wej, ale tak­że real­ne kom­pe­ten­cje, któ­re mia­ły­by cha­rak­ter spraw­czy, a nie jedy­nie opi­niu­ją­cy, czy dorad­czy (np. przy­zna­nie pra­wa ini­cja­ty­wy uchwa­ło­daw­czej; moż­li­wość uchwa­la­nia listy zadań prio­ry­te­to­wych, któ­re następ­nie mogły­by być reali­zo­wa­ne przez jed­nost­ki orga­ni­za­cyj­ne mia­sta; opi­nio­wa­nie pro­jek­tów skła­da­nych w otwar­tym kon­kur­sie ofert przez orga­ni­za­cje dzia­ła­ją­ce na jej tere­nie; udzie­le­nie pra­wa gło­su na sesjach rady mia­sta prze­wod­ni­czą­cym rad dziel­nic; ujed­no­li­ce­nie i sko­or­dy­no­wa­nie róż­nych podzia­łów mia­sta na jed­nost­ki i obwo­dy, któ­re obec­nie mają zróż­ni­co­wa­ny zasięg dzia­ła­nia, a przez to rów­nież i utrud­nio­ną komu­ni­ka­cję mię­dzy sobą). Z dru­giej stro­ny potrze­ba uru­cha­mia­nia pro­gra­mów ukie­run­ko­wa­nych na wzmac­nia­nie toż­sa­mo­ści dziel­nic, wspól­not osie­dlo­wych, czy sąsiedz­kich. Rady dziel­nic powin­ny aktyw­nie uczest­ni­czyć w pro­ce­sie samo­or­ga­ni­za­cji i par­ty­cy­pa­cji spo­łecz­nej swo­ich miesz­kań­ców, by wzmac­niać lokal­ne wspól­no­ty i toż­sa­mość dziel­ni­cy. Rad­ni dziel­nic, za któ­ry­mi będą sta­li ich miesz­kań­cy będą mogły wów­czas liczyć na więk­sze wspar­cie i siłę prze­bi­cia. Dotych­cza­so­we bada­nia i dostęp­na lite­ra­tu­ra przed­mio­tu potwier­dza nie­ste­ty, że rady dziel­ni­co­we (Lublin), czy osie­dlo­we (w przy­pad­ku innych miast w Pol­sce) czę­sto powie­la­ją regu­ły poli­tycz­ne, któ­re funk­cjo­nu­ją w radzie miej­skiej, nato­miast sami rad­ni postrze­ga­ją swo­ją rolę jako ścież­kę do karie­ry poli­tycz­nej w struk­tu­rach samo­rzą­do­wych, a po osią­gnię­ciu swo­je­go celu zapo­mi­na­ją o tym, że mają być repre­zen­tan­ta­mi swo­ich miesz­kań­ców. Rady dziel­nic powin­ny sku­piać się przede wszyst­kim na ani­mo­wa­niu par­ty­cy­pa­cji spo­łecz­nej w swo­ich dziel­ni­cach. Jeśli tak się nie sta­nie, to nadal będą krą­żyć po „błęd­nym ron­dzie”.

dr Arka­diusz Bia­ły

O Fundacji Wolności

Misją Fun­da­cji Wol­no­ści jest spo­łecz­na kon­tro­la prze­strze­ga­nia pra­wa i dąże­nie do jako­ścio­wych zmian dzia­łal­no­ści orga­nów wła­dzy publicz­nej, w inte­re­sie oby­wa­te­li. Chce­my by miesz­kań­cy Lubli­na real­nie decy­do­wa­li o tym, co się dzie­je w mie­ście.

Czy jesteś świad­kiem prze­wi­nie­nia urzęd­ni­ków w Lubli­nie? A może pró­bu­jesz zdo­być ogól­no­do­stęp­ne infor­ma­cje w urzę­dzie, ale są zata­ja­ne? Pomo­że­my Ci!

Dba­my o przej­rzy­stość naszej stro­ny. Wszyst­kie star­sze wpi­sy odnaj­dziesz w archi­wum aktu­al­no­ści.

Więcej nowych wpisów w aktualnościach

Zobacz wszyst­kie wpi­sy