Raport: realizacja inwestycji niedrogowych przez deweloperów

Hipoteza

Deweloperzy w Lublinie są różnie traktowani, w zakresie konieczności realizacji układu drogowego.

Założenia badawcze

Zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.

W celu sprawdzenia hipotezy przeanalizowaliśmy:
– czy podpisane umowy na budowę i przebudowę układu drogowego są realizowane, jeśli tak to w jakim zakresie, czy umowy zawierają takie same zapisy dla wszystkich deweloperów?
– czy w związku z realizacją inwestycji deweloperskich w Lublinie zawsze realizowane są budowy lub przebudowy dróg publicznych?

Metodologa pozyskania danych

W celu przeprowadzenia analizy umów wystąpiliśmy do ZDIM o rejestr umów od 2018 roku. W oparciu o niego wytypowaliśmy umowy objęte monitoringiem. W tym celu odflitrowaliśmy umowy, które w opisie zawierały wyrażenie „Zapewnienie obsługi komunikacyjnej”. Następnie wytypowaliśmy 32 inwestycje mieszkaniowe, które mogły już zostać zrealizowane bądź są w trakcie realizacji. Wykaz tych inwestycji zawarto w tabeli 1.

W celu przeprowadzenia analizy czy w związku z realizacją inwestycji deweloperskich w Lublinie zawsze realizowane są budowy lub przebudowy dróg publicznych konieczne było utworzenie mapy inwestycji deweloperskich. Szacunkowe dane dot. liczby zrealizowanych inwestycji można znaleźć w Sprawozdaniu z działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin. Urząd posiada takie dane w oparciu o złożone zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zakończonych budów budynków mieszkalnych wielorodzinnych było: 33 w 2020 roku oraz 53 w 2021 roku.

Wystąpiliśmy o lokalizację zakończonych inwestycji do PINB. Otrzymane dane zostały zanonimizowane w zakresie numerów budynków – otrzymaliśmy jedynie nazwę ulicy i liczbę budynków. Uzupełnienie tych danych wymagało przeanalizowania danych z miejskiego geoportalu w zakresie warstw dot. wieku budynków oraz porównania ortofotomap z poszczególnych lat. W ten sposób powstała mapa inwestycji deweloperskich obejmująca 84 punkty adresowe. Wykaz tych inwestycji zawarto w tabeli 2.

W oparciu o rejestr umów ZDIM weryfikowano czy dla danej inwestycji mogła być podpisana umowa dot. przebudowy lub budowy drogi. W pierwszej kolejności weryfikowano adres inwestycji, w kolejnej obręb, arkusz i numer działki ewidencyjnej.

Jakość danych uniemożliwia określenie ze 100% pewnością czy dana inwestycja nie miała podpisanej umowy. Może to być spowodowane zmianą nazwy ulicy, przy której realizowana jest inwestycja, numerów działek, brakami w rejestrze umów itp. Z inwestycji, dla, których nie udało się zweryfikować czy posiadały podpisane umowy, wybrano te z 2020 roku celem zweryfikowania przez ZDIM czy rzeczywiście dla danej inwestycji nie podpisano umowy.

Analiza podpisanych umów

Analizie poddano 32 umowy. Do porównania wytypowano: wartość umowy, obowiązek przekazania gruntów na rzecz ZDIM, karę za odstąpienie od umowy z winy inwestora oraz zweryfikowano czy inwestycja została zrealizowana.

Wartość prac objętych umową wahała się od 40 tys. zł do ponad 4,6 mln zł. Jak wynika z analizy danych wartość umowy nie była związana z ilością budowanych budynków a wynikała z ilości niezbędnego do realizacji zakresu prac, np. budowy dojazdu do inwestycji.

W 30 umowach zapisano taką samą karę za odstąpienie od niej – 30% wartości robót. W przypadku 2 umów zapisano mniejsze stawki – odpowiednio 15% i 20%. Te dwie umowy dotyczą jednak obowiązku wykonania prac na wysokie kwoty (4,6 i 2,8 mln zł). Nie było jednak zasadą by obniżać wymiar kary przy wysokich wartościach umów. Przykładowo dla umowy na kwotę 3,0 mln zł zastosowano 30% stawkę kary.

Tylko w 2 przypadkach w umowach nie pojawiły się zapisy dot. przekazania gruntów zajętych pod budowę drogi na rzecz ZDIM. Inwestycje te dotyczyły prac na istniejącej sieci drogowej. Nie było, więc wymagane pozyskanie nowych gruntów. Jednak przepisy dot. pozyskania gruntów pojawiały się także w innych umowach dot. prac na istniejącej sieci drogowej.

ZDIM we wszystkich sytuacjach stosował podobny wzorzec umowy. Mimo to, jak wskazano powyżej, następowało wybiórcze zmienianie tych zapisów. Może to prowadzić do niezamierzonych pomyłek lub celowych nadużyć.

Wg stanu na listopad 2022 z pośród 32 umów 14 zostało zrealizowanych, 2 były w trakcie realizacji. Pozostałe 16 umów nie było zrealizowanych. W przypadku trzech takich umów minął termin realizacji. Prace budowlane przy budynkach nie były jednak zakończone. Zgodnie z umową przekazanie zrealizowanych prac drogowych powinno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynków.

Dane dot. poziomu zaawansowania prac można zobaczyć na mapie poniżej.

Charakterystyka wybudowanych dróg

Realizowane drogi obejmowały przede wszystkim jezdnię, oraz przynajmniej jeden chodnik, choć w dwóch przypadkach powstał wyłącznie chodnik. Ani razu nie wybudowano drogi rowerowej. Prowadziło to momentami do absurdalnych sytuacji: w okolicy PZMOT, inwestora zobowiązano do przebudowy chodnika a przylegająca do niego droga rowerowa powstała z budżetu obywatelskiego. Przy ulicy Diamentowej nie przedłużono drogi rowerowej do wjazdu na osiedle.

Praktycznie wszystkie inwestycje przylegały do realizowanych budynków. Nie realizowano np. brakujących odcinków pozwalających lepiej dojechać do planowanych budynków.

Uspokojenie ruchu realizowane było sporadycznie, podobnie jak realizacja zatok postojowych. W żadnym miejscu nie chroniono chodników przed parkowaniem, choć wiele miejsc charakteryzowała się deficytem miejsc parkingowych. Oznacza to, że pomimo oczywistego popytu na parkowanie na chodnikach nie zabezpieczano ich przed zniszczeniem przez parkujące auta.

Nawierzchnia jezdni była wykonywana głównie z asfaltu (jedynie w przypadku zjazdu z ul. Sławinkowskiej była to kostka), natomiast chodnika z kostki betonowej fazowanej. Nawierzchnia ta nie jest przyjazna osobom poruszającym się na wózkach lub z wózkami, czy urządzeniom transportu osobistego.

Tylko w przypadku jednej inwestycji będącej w trakcie realizacji powstanie droga rowerowa.

Analizując lokalizacje powstawania inwestycji rzuca się w oczy, że na Wrotkowie, mimo licznych dróg wybudowanych przez deweloperów, wciąż nie powstała tam ulica Uhorczaka. Aktualnie rezerwa pod tą drogę znajduje się pomiędzy powstałymi blokami. Analogicznie na Węglinie Południowym nie powstał ciąg ulic Berylowa-Granatowa.

W przewidzianym przez ustawę nie powstają także mniejsze drogi. Ostatnio to miasto wybudowało brakujący 150m odcinek ulicy Wapowskiego. W kolejce na podobny ruch czeka ulica Woronieckiego.

Analiza zrealizowanych inwestycji

W latach 2020-2021 zrealizowano 84 inwestycje mieszkalne wielorodzinne (licząc po punktach adresowych) na 53 ulicach. Analiza wskazała, że dla 54 punktów adresowych podpisane były umowy na budowę lub przebudowę dróg publicznych związanych z realizacją inwestycji niedrogowej. Stanowi to 66% zrealizowanych inwestycji. Nie udało się znaleźć informacji o zawartych umowach dla 20 inwestycji (24%). Dla 8 inwestycji (10%), w oparciu o rejestr umów, możliwe jest, że odpowiednia umowa została podpisana. Nie można tego jednak zweryfikować na 100%. Wynika to z jakości danych dostępnych w rejestrze umów, co omówiono w metodologii.

Powyższe dane zostały zaprezentowane na mapie poniżej.

Stanowisko instytucji

W dniu 12 września 2023 roku odbyło się spotkanie w Zarządzie Dróg i Mostów, w trakcie którego pracownicy instytucji odnieśli się do ustaleń monitoringu.

Rozmówcy wskazali, że ZDIM w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uzgadnia każdą inwestycję pod kątem możliwości włączenia do drogi. Na tym etapie podejmowana jest decyzja czy inwestor będzie musiał budować lub przebudować drogi publiczne prowadzące do jego inwestycji, co wynika z art. 16 ww. ustawy. Szczegółowo reguluje to Zarządzenie nr 68/12/2013 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie określenia zasad oraz trybu przygotowania i obsługi umów, o których mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych, o budowę lub przebudowę dróg publicznych przez inwestorów inwestycji niedrogowych.
Gdy istniejący układ drogowy jest wystarczający do obsługi planowanej inwestycji, wtedy nie zobowiązuje się inwestora do wykonywania prac. Zakres prac po stronie inwestora zależy przede wszystkim od lokalizacji i planowanego natężenia ruchu. Przykładowo, gdy inwestycja położona jest „w polu” wówczas inwestor musi zapewnić dojazd do niej po drogach publicznych. Zakres prac określany jest w oparciu o przedkładane przez inwestora: plan zagospodarowania terenu wraz z propozycją obsługi komunikacyjnej oraz analizę komunikacyjną oceniającą wpływ projektowanej inwestycji na przyległy układ drogowy. Zdarza się, że w toku rozmów zakres ten jest rozszerzany. Przykładowo w przypadku realizacji zjazdu z ul. Wrotkowskiej inwestor zgodził się wykonać brakujący odcinek drogi rowerowej, stanowiący przedłużenie miejskiej inwestycji.

Odnośnie braku realizowania dróg rowerowych rozmówcy wskazali, że w przypadku istniejących dróg jest to dość skomplikowane, ze względu na liczne kolizje, oraz konieczności uzgadniania przebiegu z gestorami sieci, a często wręcz – konieczność przebudowy tych sieci. Dodatkowo potrzeby w tym zakresie zazwyczaj nie wynikają z analiz komunikacyjnych. Rozmówcy podkreślili, że budowa dróg dotyczy głównie ulic niższych klas – lokalnych L i dojazdowych D – na których nie ma infrastruktury rowerowej.

Odnośnie braku realizacji ulic wyższych klas rozmówcy wskazali, że takie ulice co do zasady nie stanowią obsługi komunikacyjnej inwestycji, gdyż nie zawierają zjazdów na tereny poszczególnych inwestycji. Sposób obsługi komunikacyjnej określają zaś decyzje o warunkach zabudowy oraz plany miejscowe.

Odnośnie budowania w drogach publicznych zatok postojowych, co w opinii niektórych aktywistów oznacza prywatyzowanie zysków a upublicznianie strat (tj. zapewnienie wymaganych miejsc parkingowych na terenach publicznych) rozmówcy wskazali, że jest taka praktyka. Miejsca postojowe na drogach publicznych realizuje się, jeśli są takie możliwości terenowe. Jest to odpowiedź na duże zapotrzebowanie miejsc parkingowych. Rozmówcy podkreślają jednak, że miejsca parkingowe co do zasady mają być realizowane w ramach realizowanych inwestycji i na ich terenie. Miejsca parkingowe na drogach publicznych nigdy nie pozwalają na zmniejszenie wymaganych przepisami miejsc parkingowych w obrębie inwestycji.

Odnośnie podnoszonego bez deweloperów zarzutu, że Ci nie tylko realizują drogi do swoich inwestycji, ale muszą jeszcze oddawać na ten cel własne działki rozmówcy wskazali, że nie jest to sprzeczne z prawem. Przepisy mówią o budowie lub przebudowie drogi. Oznacza to katalog otwarty niezbędnych działań, których celem jest budowa lub przebudowa drogi. To nie tylko prace budowlane, czy projektowe, ale także inne koszty, takiej jak opłaty za grunty przejmowane pod budowę drogi.

Odnośnie sporadycznie zdarzających się bardziej korzystnych zapisów w umowach na realizację dróg (chodzi o kary umowne – poza jednym przypadkiem wynosiły 30%) rozmówcy podkreślili, że wysokość kar umownych nie jest regulowana Zarządzeniem nr 68/12/2013 Prezydenta Miasta Lublin. ZDIM jako punkt wyjścia obiera poziom 30%. W przypadku negocjacji może być jednak zmieniony, a opisywany przypadek był wyjątkiem, gdy inwestor postanowił negocjować wartość tych kar. Rozmówcy wskazali, że być może lepiej by było, gdyby wartość ta była zapisana sztywno w zarządzeniu, wtedy nie byłoby pola do negocjowania takich zapisów.

W trakcie monitoringu Fundacja miała styczność z umową warunkową. Inwestor planował powstanie 5 hal magazynowych. Drogę miał wybudować po oddaniu trzeciej. W aneksie zmieniono ten zapis na oddanie ostatniej hali. Rodzi się więc pytanie: co w sytuacji, gdy inwestor postanowi wybudować tylko 4 hale? Rozmówcy wskazali, że gdyby doszło do takiej sytuacji to ZDIM będzie analizował możliwe scenariusze i dążył do realizacji inwestycji. Rozmówcy podkreślili, że poza karami umownymi, umowy przewidują też wykonanie zastępcze (tj. miasto realizuje przedmiot umowy a kosztami obciąża inwestora). Do tej pory nie było jednak sytuacji, by w przypadku rozpoczęcia inwestycji inwestor nie realizował umowy. Były jednak sytuacje, gdy inwestor po podpisaniu umowy nie rozpoczynał inwestycji. W tej sytuacji nie był obciążany kosztami budowy drogi, ponieważ ustawa mówi o obowiązku budowy lub przebudowy drogi w związku z realizacją inwestycji, a nie samym jej planowaniem.

Podsumowanie

Analiza wskazuje, że deweloperzy rzeczywiście są różnie traktowanie. Wynika to jednak z obiektywnych kwestii. Uwzględniając stanowisko instytucji nie da się potwierdzić tezy, że deweloperzy w Lublinie są różnie traktowani, w zakresie konieczności realizacji układu drogowego.


Tabela 1: Wybrane umowy dot. budowy lub przebudowy dróg przy realizacji inwestycji niedrogowych z lat 2018-2021.

Nr umowy Rok podpisania Inwestor Adres lub lokalizacja Termin realizacji umowy Wartość prac wg umowy Zapisy dot. przekazania gruntów Kara za odstąpienie od umowy z winy inwestora Czy inwestycja drogowa została zrealizowana?
21/ZDM/18 2018 Luk Spółka sp. z o.o. sp. k-a Diamentowa 29 31.12.2020 300 000 tak 30% tak
259/ZDM/18 2018 P7 sp. z o.o. Plażowa 7 30.06.2020 40 000 nie 30% tak
399/ZDM/18 2018 TBV sp.j. W. Dzioba, P. Bielecki pomiędzy Sławinkowską a Kameliową 31.12.2020 220 000 tak 30% tak
433/ZDM/18 2018 TBV sp. j. W. Dzioba, P. Bielecki Zygmunta Augusta – Królowej Jadwigi 31.12.2021 635 000 tak 30% tak
503/ZDM/18 2018 Ms Consulting Group S.C. M. Sobczak, M. Sobczak-Solarska Leszka Czarnego 1 i 1A 30.06.2021
31.12.2023
85 000 tak 30% nie
022/ZDM/19 2019 Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe “Orion” Koralowa 14 30.06.2021 1 400 000 tak 30% tak
027/ZDM/19 2019 Inwestor Dom sp.z o.o. sp. k. Czeska 30.06.2021 370 000 tak 30% tak
116/ZDM/19 2019 Spółdzielnia Mieszkaniowa Oaza Dereckiego 44 31.12.2021
30.06.2022
1 470 000 tak 30% tak
258/ZDM/19 2019 Zakład Instalacji Przemysłowych I Sanitarnych Jan Pastwa Niecała 20 30.06.2020
(po terminie)
50 000 nie 30% nie
390/ZDM/19 2019 Jerzy Marek Sagan Art Residence Żołnierzy Niepodległej 4,6 31.12.2019 300 000 tak 30% tak
042/ZDM/20 2020 Idea Invest sp. z o.o. sp. k. Jutrzenki 5 31.12.2022
(po terminie)
610 000 tak 30% nie
052/ZDM/20 2020 Żagiel Dom sp. z o.o. pomiędzy Orkana a Hetmańską 31.12.2022 450 000 tak 30% tak
214/ZDM/20 2020 Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe “Orion” Koralowa 14 30.06.2021 1 400 000 tak 30% tak
254/ZDM/20 2020 Lublin East Spółka z o.o. Mełgiewska 18e, f 31.12.2022
31.12.2023
4 650 000 tak 15% nie
258/ZDM/20 2020 Polski Związek Motorowy Okręgowy Zespół Działaności Gospodarczej Prusa 8 przy PZMOT 31.12.2021 90 000 tak 30% tak
276/ZDM/20 2020 Swietelsky sp. z o.o. pomiędzy Narcyzową a Nagietkową 31.12.2023 1 150 000 tak 30% tak
353/ZDM/20 2020 Głęboka 18 sp. z o.o. sp. k. Głęboka 18 30.06.2021 400 000 tak 30% tak
354/ZDM/20 2020 Edach Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe sp. z o.o. Północna 25 a 31
przy Hiltonie
31.12.2022
(po terminie)
440 000 tak 30% nie
386/ZDM/20 2020 Chrzanowscy Development sp. z o.o. sp. j. Garbarska 8a 31.12.2025 160 000 tak 30% nie
462/ZDM/20 2020 Diamentowa Office sp. z o.o. pomiędzy Sowińskiego a Wyczółkowskiego 31.12.2025 850 000 tak 30% nie
559/ZDM/20 2020 T.K. Finans Tomasz Księżopolski Wieniawskia 11 bez daty! 800 000 tak 30% nie
560/ZDM/20 2020 Apartus Properties sp. z o.o. Północna 22e 31.12.2025 280 000 tak 30% nie
608/ZDM/20 2020 Zielona 5a sp. z o.o. sp. k. Zielonej 5 i 5A 31.12.2025 260 000 tak 30% nie
048/ZDM/21 2021 Przedsiębiorstwo Budowlane Budom Spółka Jawna Józef I Leszek Krzysiak Kwarcowa 8,10,12 31.12.2026 3 000 000 tak 30% tak
059/ZDM/21 2021 Sagan Jerzy Żołnierzy Niepodległej 4, 6 31.12.2021 300 000 tak 30% tak
209/ZDM/21 2021 Zakład Instalacji Przemysłowych I Sanitarnych Jan Pastwa w pobliżu bloków Koralowa 21-23-25 30.09.2024 650 000 tak 30% tak
363/ZDM/21 2021 Anta Nieruchomości sp. z o.o. pomiędzy Sławinkowską a Kameliową 31.12.2023 600 000 tak 30% nie
370/ZDM/21 2021 Helvetia City sp. z o.o. Jutrzenki 3 31.12.2023 670 000 tak 30% w trakcie
401/ZDM/21 2021 Amb Construction s.c. pomiędzy Sławinkowską a Kameliową 31.12.2023 850 000 tak 30% nie
482/ZDM/21 2021 Magdalena Bernecka Lubelskie Centrum Kredytowe pomiędzy Sławinkowską a Kameliową 31.12.2023 420 000 tak 30% nie
485/ZDM/21 2021 Interbud-Construction sp. z o.o. Franczaka Lalka 8 31.12.2022 1 200 000 tak 30% w trakcie
530/ZDM/21 2021 GP Paszkowski I Wspólnicy sp. j. Goździkowa 11a 31.12.2026 2 800 000 tak 20% nie

Tabela 2: Inwestycje mieszkaniowe zrealizowane w latach 2020-2021.

Ulica Rok realizacji Liczba punktów adresowych Informacja o umowie na budowę lub przebudowę drogi w związku z realizacja inwestycji niedrogowej
Bielskiego 2021 1 brak informacji o umowie
Bukszpanowa 2021 2 umowa podpisana
Cyrkoniowa 2020 1 umowa podpisana
Diamentowa 2020 1 brak informacji o umowie
Diamentowa 2021 1 brak informacji o umowie
Dożynkowa 2021 2 umowa podpisana
Gęsia 2020 2 umowa podpisana
Grabskiego 2021 1 umowa podpisana
Granatowa 2021 0 nie znaleziono budynku
Jantarowa 2020 1 brak informacji o umowie
Jantarowa 2021 1 brak informacji o umowie
Jemiołowa 2021 2 umowa podpisana
Józefa Franczaka ,,Lalka” 2021 1 umowa podpisana
Kminkowa 2021 1 umowa podpisana
Kompozytorów Polskich 2020 1 umowa podpisana
Koncertowa 2021 4 możliwe, że umowa była podpisana
Koncertowa 2020 2 umowa podpisana
Koralowa 2020 1 umowa podpisana
Koralowa 2021 1 umowa podpisana
Królowej Jadwigi 2021 1 umowa podpisana
Kryształowa 2021 1 możliwe, że umowa była podpisana
Kryształowa 2020 2 umowa podpisana
ks. Granata 2020 3 umowa podpisana na część budynków
ks. Granata 2021 1 brak informacji o umowie
Kwarcowa 2020 3 umowa podpisana
Kwarcowa 2021 7 umowa podpisana
Misjonarska 2021 2 umowa podpisana
Morwowa/Wojciechowska 2021 1 umowa podpisana
Nałęczowska 2020 1 umowa podpisana
Nowy Świat 2021 1 brak informacji o umowie
Obrońców Pokoju 2021 1 brak informacji o umowie
Pawia 2021 1 brak informacji o umowie
Plażowa 2020 1 umowa podpisana
Racławickie 2020 1 umowa podpisana
Relaksowa 2021 2 brak informacji o umowie
Rozdroże 2021 1 umowa podpisana
Skalskiego 2020 1 brak informacji o umowie
Skalskiego 2021 1 brak informacji o umowie
Składowa 2021 1 brak informacji o umowie
Słomkowskiego 2020 2 umowa podpisana
Strzembosza 2020 1 brak informacji o umowie
Szafirowa 2020 1 umowa podpisana
Towarowa 2020 1 brak informacji o umowie
Urbanowicza 2020 2 umowa podpisana
Urbanowicza 2021 1 umowa podpisana
Wojciechowska 2020 1 umowa podpisana
Wolińskiego 2020 5 umowa podpisana na część budynków
Wolińskiego 2021 3 możliwe, że umowa była podpisana
Wrońska 2020 2 umowa podpisana
Wyścigowa 2020 1 brak informacji o umowie
Zalewskiego 2020 1 umowa podpisana
Zgodna 2021 1 umowa podpisana
Zygmunta Augusta 2020 3 umowa podpisana

Projekt realizowany z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.