Raport: realizacja inwestycji niedrogowych przez deweloperów

Hipoteza

Dewe­lo­pe­rzy w Lubli­nie są róż­nie trak­to­wa­ni, w zakre­sie koniecz­no­ści reali­za­cji ukła­du drogowego.

Założenia badawcze

Zgod­nie z art. 16 usta­wy o dro­gach publicz­nych Budo­wa lub prze­bu­do­wa dróg publicz­nych spo­wo­do­wa­na inwe­sty­cją nie­dro­go­wą nale­ży do inwe­sto­ra tego przed­się­wzię­cia.

W celu spraw­dze­nia hipo­te­zy prze­ana­li­zo­wa­li­śmy:
- czy pod­pi­sa­ne umo­wy na budo­wę i prze­bu­do­wę ukła­du dro­go­we­go są reali­zo­wa­ne, jeśli tak to w jakim zakre­sie, czy umo­wy zawie­ra­ją takie same zapi­sy dla wszyst­kich dewe­lo­pe­rów?
- czy w związ­ku z reali­za­cją inwe­sty­cji dewe­lo­per­skich w Lubli­nie zawsze reali­zo­wa­ne są budo­wy lub prze­bu­do­wy dróg publicznych?

Metodologa pozyskania danych

W celu prze­pro­wa­dze­nia ana­li­zy umów wystą­pi­li­śmy do ZDIM o rejestr umów od 2018 roku. W opar­ciu o nie­go wyty­po­wa­li­śmy umo­wy obję­te moni­to­rin­giem. W tym celu odfli­tro­wa­li­śmy umo­wy, któ­re w opi­sie zawie­ra­ły wyra­że­nie „Zapew­nie­nie obsłu­gi komu­ni­ka­cyj­nej”. Następ­nie wyty­po­wa­li­śmy 32 inwe­sty­cje miesz­ka­nio­we, któ­re mogły już zostać zre­ali­zo­wa­ne bądź są w trak­cie reali­za­cji. Wykaz tych inwe­sty­cji zawar­to w tabe­li 1.

W celu prze­pro­wa­dze­nia ana­li­zy czy w związ­ku z reali­za­cją inwe­sty­cji dewe­lo­per­skich w Lubli­nie zawsze reali­zo­wa­ne są budo­wy lub prze­bu­do­wy dróg publicz­nych koniecz­ne było utwo­rze­nie mapy inwe­sty­cji dewe­lo­per­skich. Sza­cun­ko­we dane dot. licz­by zre­ali­zo­wa­nych inwe­sty­cji moż­na zna­leźć w Spra­woz­da­niu z dzia­łal­no­ści Powia­to­we­go Inspek­to­ra Nad­zo­ru Budow­la­ne­go mia­sta Lublin. Urząd posia­da takie dane w opar­ciu o zło­żo­ne zawia­do­mie­nia o zakoń­cze­niu budo­wy. Zakoń­czo­nych budów budyn­ków miesz­kal­nych wie­lo­ro­dzin­nych było: 33 w 2020 roku oraz 53 w 2021 roku.

Wystą­pi­li­śmy o loka­li­za­cję zakoń­czo­nych inwe­sty­cji do PINB. Otrzy­ma­ne dane zosta­ły zano­ni­mi­zo­wa­ne w zakre­sie nume­rów budyn­ków – otrzy­ma­li­śmy jedy­nie nazwę uli­cy i licz­bę budyn­ków. Uzu­peł­nie­nie tych danych wyma­ga­ło prze­ana­li­zo­wa­nia danych z miej­skie­go geo­por­ta­lu w zakre­sie warstw dot. wie­ku budyn­ków oraz porów­na­nia orto­fo­to­map z poszcze­gól­nych lat. W ten spo­sób powsta­ła mapa inwe­sty­cji dewe­lo­per­skich obej­mu­ją­ca 84 punk­ty adre­so­we. Wykaz tych inwe­sty­cji zawar­to w tabe­li 2.

W opar­ciu o rejestr umów ZDIM wery­fi­ko­wa­no czy dla danej inwe­sty­cji mogła być pod­pi­sa­na umo­wa dot. prze­bu­do­wy lub budo­wy dro­gi. W pierw­szej kolej­no­ści wery­fi­ko­wa­no adres inwe­sty­cji, w kolej­nej obręb, arkusz i numer dział­ki ewidencyjnej.

Jakość danych unie­moż­li­wia okre­śle­nie ze 100% pew­no­ścią czy dana inwe­sty­cja nie mia­ła pod­pi­sa­nej umo­wy. Może to być spo­wo­do­wa­ne zmia­ną nazwy uli­cy, przy któ­rej reali­zo­wa­na jest inwe­sty­cja, nume­rów dzia­łek, bra­ka­mi w reje­strze umów itp. Z inwe­sty­cji, dla, któ­rych nie uda­ło się zwe­ry­fi­ko­wać czy posia­da­ły pod­pi­sa­ne umo­wy, wybra­no te z 2020 roku celem zwe­ry­fi­ko­wa­nia przez ZDIM czy rze­czy­wi­ście dla danej inwe­sty­cji nie pod­pi­sa­no umowy.

Analiza podpisanych umów

Ana­li­zie pod­da­no 32 umo­wy. Do porów­na­nia wyty­po­wa­no: war­tość umo­wy, obo­wią­zek prze­ka­za­nia grun­tów na rzecz ZDIM, karę za odstą­pie­nie od umo­wy z winy inwe­sto­ra oraz zwe­ry­fi­ko­wa­no czy inwe­sty­cja zosta­ła zrealizowana.

War­tość prac obję­tych umo­wą waha­ła się od 40 tys. zł do ponad 4,6 mln zł. Jak wyni­ka z ana­li­zy danych war­tość umo­wy nie była zwią­za­na z ilo­ścią budo­wa­nych budyn­ków a wyni­ka­ła z ilo­ści nie­zbęd­ne­go do reali­za­cji zakre­su prac, np. budo­wy dojaz­du do inwestycji.

W 30 umo­wach zapi­sa­no taką samą karę za odstą­pie­nie od niej – 30% war­to­ści robót. W przy­pad­ku 2 umów zapi­sa­no mniej­sze staw­ki – odpo­wied­nio 15% i 20%. Te dwie umo­wy doty­czą jed­nak obo­wiąz­ku wyko­na­nia prac na wyso­kie kwo­ty (4,6 i 2,8 mln zł). Nie było jed­nak zasa­dą by obni­żać wymiar kary przy wyso­kich war­to­ściach umów. Przy­kła­do­wo dla umo­wy na kwo­tę 3,0 mln zł zasto­so­wa­no 30% staw­kę kary.

Tyl­ko w 2 przy­pad­kach w umo­wach nie poja­wi­ły się zapi­sy dot. prze­ka­za­nia grun­tów zaję­tych pod budo­wę dro­gi na rzecz ZDIM. Inwe­sty­cje te doty­czy­ły prac na ist­nie­ją­cej sie­ci dro­go­wej. Nie było, więc wyma­ga­ne pozy­ska­nie nowych grun­tów. Jed­nak prze­pi­sy dot. pozy­ska­nia grun­tów poja­wia­ły się tak­że w innych umo­wach dot. prac na ist­nie­ją­cej sie­ci drogowej.

ZDIM we wszyst­kich sytu­acjach sto­so­wał podob­ny wzo­rzec umo­wy. Mimo to, jak wska­za­no powy­żej, nastę­po­wa­ło wybiór­cze zmie­nia­nie tych zapi­sów. Może to pro­wa­dzić do nie­za­mie­rzo­nych pomy­łek lub celo­wych nadużyć.

Wg sta­nu na listo­pad 2022 z pośród 32 umów 14 zosta­ło zre­ali­zo­wa­nych, 2 były w trak­cie reali­za­cji. Pozo­sta­łe 16 umów nie było zre­ali­zo­wa­nych. W przy­pad­ku trzech takich umów minął ter­min reali­za­cji. Pra­ce budow­la­ne przy budyn­kach nie były jed­nak zakoń­czo­ne. Zgod­nie z umo­wą prze­ka­za­nie zre­ali­zo­wa­nych prac dro­go­wych powin­no nastą­pić przed uzy­ska­niem pozwo­le­nia na użyt­ko­wa­nie budynków.

Dane dot. pozio­mu zaawan­so­wa­nia prac moż­na zoba­czyć na mapie poniżej.

Charakterystyka wybudowanych dróg

Reali­zo­wa­ne dro­gi obej­mo­wa­ły przede wszyst­kim jezd­nię, oraz przy­naj­mniej jeden chod­nik, choć w dwóch przy­pad­kach powstał wyłącz­nie chod­nik. Ani razu nie wybu­do­wa­no dro­gi rowe­ro­wej. Pro­wa­dzi­ło to momen­ta­mi do absur­dal­nych sytu­acji: w oko­li­cy PZMOT, inwe­sto­ra zobo­wią­za­no do prze­bu­do­wy chod­ni­ka a przy­le­ga­ją­ca do nie­go dro­ga rowe­ro­wa powsta­ła z budże­tu oby­wa­tel­skie­go. Przy uli­cy Dia­men­to­wej nie prze­dłu­żo­no dro­gi rowe­ro­wej do wjaz­du na osiedle.

Het­mań­ska (7)

Uli­ca Het­mań­ska zosta­ła wybu­do­wa­na od podstaw.

PZMOT (2)

Na al. Tysiąc­le­cia dewe­lo­per wybu­do­wał chod­nik. Miesz­kań­cy z Budże­tu Oby­wa­tel­skie­go doło­ży­li dro­gę rowerową.

Zoł­nie­rzy Nie­pod­le­głej (1)

Na ul. Żoł­nie­rzy Nie­pod­le­głej dewe­lo­per wyko­nał gene­ral­ny remont ulicy.

Cze­ska (2)

Na ul. Cze­skiej wyko­na­no nową nawierzch­nię jezdni.

Derec­kie­go

Uli­ca Derec­kie­go zosta­ła wybu­do­wa­na od podstaw.

Prak­tycz­nie wszyst­kie inwe­sty­cje przy­le­ga­ły do reali­zo­wa­nych budyn­ków. Nie reali­zo­wa­no np. bra­ku­ją­cych odcin­ków pozwa­la­ją­cych lepiej doje­chać do pla­no­wa­nych budynków.

Uspo­ko­je­nie ruchu reali­zo­wa­ne było spo­ra­dycz­nie, podob­nie jak reali­za­cja zatok posto­jo­wych. W żad­nym miej­scu nie chro­nio­no chod­ni­ków przed par­ko­wa­niem, choć wie­le miejsc cha­rak­te­ry­zo­wa­ła się defi­cy­tem miejsc par­kin­go­wych. Ozna­cza to, że pomi­mo oczy­wi­ste­go popy­tu na par­ko­wa­nie na chod­ni­kach nie zabez­pie­cza­no ich przed znisz­cze­niem przez par­ku­ją­ce auta.

Nawierzch­nia jezd­ni była wyko­ny­wa­na głów­nie z asfal­tu (jedy­nie w przy­pad­ku zjaz­du z ul. Sła­win­kow­skiej była to kost­ka), nato­miast chod­ni­ka z kost­ki beto­no­wej fazo­wa­nej. Nawierzch­nia ta nie jest przy­ja­zna oso­bom poru­sza­ją­cym się na wóz­kach lub z wóz­ka­mi, czy urzą­dze­niom trans­por­tu osobistego.

Tyl­ko w przy­pad­ku jed­nej inwe­sty­cji będą­cej w trak­cie reali­za­cji powsta­nie dro­ga rowerowa.

Ana­li­zu­jąc loka­li­za­cje powsta­wa­nia inwe­sty­cji rzu­ca się w oczy, że na Wrot­ko­wie, mimo licz­nych dróg wybu­do­wa­nych przez dewe­lo­pe­rów, wciąż nie powsta­ła tam uli­ca Uhor­cza­ka. Aktu­al­nie rezer­wa pod tą dro­gę znaj­du­je się pomię­dzy powsta­ły­mi blo­ka­mi. Ana­lo­gicz­nie na Węgli­nie Połu­dnio­wym nie powstał ciąg ulic Berylowa-Granatowa.

W prze­wi­dzia­nym przez usta­wę nie powsta­ją tak­że mniej­sze dro­gi. Ostat­nio to mia­sto wybu­do­wa­ło bra­ku­ją­cy 150m odci­nek uli­cy Wapow­skie­go. W kolej­ce na podob­ny ruch cze­ka uli­ca Woronieckiego.

Analiza zrealizowanych inwestycji

W latach 2020–2021 zre­ali­zo­wa­no 84 inwe­sty­cje miesz­kal­ne wie­lo­ro­dzin­ne (licząc po punk­tach adre­so­wych) na 53 uli­cach. Ana­li­za wska­za­ła, że dla 54 punk­tów adre­so­wych pod­pi­sa­ne były umo­wy na budo­wę lub prze­bu­do­wę dróg publicz­nych zwią­za­nych z reali­za­cją inwe­sty­cji nie­dro­go­wej. Sta­no­wi to 66% zre­ali­zo­wa­nych inwe­sty­cji. Nie uda­ło się zna­leźć infor­ma­cji o zawar­tych umo­wach dla 20 inwe­sty­cji (24%). Dla 8 inwe­sty­cji (10%), w opar­ciu o rejestr umów, moż­li­we jest, że odpo­wied­nia umo­wa zosta­ła pod­pi­sa­na. Nie moż­na tego jed­nak zwe­ry­fi­ko­wać na 100%. Wyni­ka to z jako­ści danych dostęp­nych w reje­strze umów, co omó­wio­no w meto­do­lo­gii.

Powyż­sze dane zosta­ły zapre­zen­to­wa­ne na mapie poniżej.

Stanowisko instytucji

W dniu 12 wrze­śnia 2023 roku odby­ło się spo­tka­nie w Zarzą­dzie Dróg i Mostów, w trak­cie któ­re­go pra­cow­ni­cy insty­tu­cji odnie­śli się do usta­leń monitoringu.

Roz­mów­cy wska­za­li, że ZDIM w opar­ciu o art. 35 ust. 3 usta­wy o dro­gach publicz­nych uzgad­nia każ­dą inwe­sty­cję pod kątem moż­li­wo­ści włą­cze­nia do dro­gi. Na tym eta­pie podej­mo­wa­na jest decy­zja czy inwe­stor będzie musiał budo­wać lub prze­bu­do­wać dro­gi publicz­ne pro­wa­dzą­ce do jego inwe­sty­cji, co wyni­ka z art. 16 ww. usta­wy. Szcze­gó­ło­wo regu­lu­je to Zarzą­dze­nie nr 68/12/2013 Pre­zy­den­ta Mia­sta Lublin z dnia 31 grud­nia 2013 r. w spra­wie okre­śle­nia zasad oraz try­bu przy­go­to­wa­nia i obsłu­gi umów, o któ­rych mowa w art. 16 usta­wy o dro­gach publicz­nych, o budo­wę lub prze­bu­do­wę dróg publicz­nych przez inwe­sto­rów inwe­sty­cji nie­dro­go­wych.
Gdy ist­nie­ją­cy układ dro­go­wy jest wystar­cza­ją­cy do obsłu­gi pla­no­wa­nej inwe­sty­cji, wte­dy nie zobo­wią­zu­je się inwe­sto­ra do wyko­ny­wa­nia prac. Zakres prac po stro­nie inwe­sto­ra zale­ży przede wszyst­kim od loka­li­za­cji i pla­no­wa­ne­go natę­że­nia ruchu. Przy­kła­do­wo, gdy inwe­sty­cja poło­żo­na jest „w polu” wów­czas inwe­stor musi zapew­nić dojazd do niej po dro­gach publicz­nych. Zakres prac okre­śla­ny jest w opar­ciu o przed­kła­da­ne przez inwe­sto­ra: plan zago­spo­da­ro­wa­nia tere­nu wraz z pro­po­zy­cją obsłu­gi komu­ni­ka­cyj­nej oraz ana­li­zę komu­ni­ka­cyj­ną oce­nia­ją­cą wpływ pro­jek­to­wa­nej inwe­sty­cji na przy­le­gły układ dro­go­wy. Zda­rza się, że w toku roz­mów zakres ten jest roz­sze­rza­ny. Przy­kła­do­wo w przy­pad­ku reali­za­cji zjaz­du z ul. Wrot­kow­skiej inwe­stor zgo­dził się wyko­nać bra­ku­ją­cy odci­nek dro­gi rowe­ro­wej, sta­no­wią­cy prze­dłu­że­nie miej­skiej inwestycji.

Odno­śnie bra­ku reali­zo­wa­nia dróg rowe­ro­wych roz­mów­cy wska­za­li, że w przy­pad­ku ist­nie­ją­cych dróg jest to dość skom­pli­ko­wa­ne, ze wzglę­du na licz­ne koli­zje, oraz koniecz­no­ści uzgad­nia­nia prze­bie­gu z gesto­ra­mi sie­ci, a czę­sto wręcz – koniecz­ność prze­bu­do­wy tych sie­ci. Dodat­ko­wo potrze­by w tym zakre­sie zazwy­czaj nie wyni­ka­ją z ana­liz komu­ni­ka­cyj­nych. Roz­mów­cy pod­kre­śli­li, że budo­wa dróg doty­czy głów­nie ulic niż­szych klas – lokal­nych L i dojaz­do­wych D – na któ­rych nie ma infra­struk­tu­ry rowerowej.

Odno­śnie bra­ku reali­za­cji ulic wyż­szych klas roz­mów­cy wska­za­li, że takie uli­ce co do zasa­dy nie sta­no­wią obsłu­gi komu­ni­ka­cyj­nej inwe­sty­cji, gdyż nie zawie­ra­ją zjaz­dów na tere­ny poszcze­gól­nych inwe­sty­cji. Spo­sób obsłu­gi komu­ni­ka­cyj­nej okre­śla­ją zaś decy­zje o warun­kach zabu­do­wy oraz pla­ny miejscowe.

Odno­śnie budo­wa­nia w dro­gach publicz­nych zatok posto­jo­wych, co w opi­nii nie­któ­rych akty­wi­stów ozna­cza pry­wa­ty­zo­wa­nie zysków a upu­blicz­nia­nie strat (tj. zapew­nie­nie wyma­ga­nych miejsc par­kin­go­wych na tere­nach publicz­nych) roz­mów­cy wska­za­li, że jest taka prak­ty­ka. Miej­sca posto­jo­we na dro­gach publicz­nych reali­zu­je się, jeśli są takie moż­li­wo­ści tere­no­we. Jest to odpo­wiedź na duże zapo­trze­bo­wa­nie miejsc par­kin­go­wych. Roz­mów­cy pod­kre­śla­ją jed­nak, że miej­sca par­kin­go­we co do zasa­dy mają być reali­zo­wa­ne w ramach reali­zo­wa­nych inwe­sty­cji i na ich tere­nie. Miej­sca par­kin­go­we na dro­gach publicz­nych nigdy nie pozwa­la­ją na zmniej­sze­nie wyma­ga­nych prze­pi­sa­mi miejsc par­kin­go­wych w obrę­bie inwestycji.

Odno­śnie pod­no­szo­ne­go bez dewe­lo­pe­rów zarzu­tu, że Ci nie tyl­ko reali­zu­ją dro­gi do swo­ich inwe­sty­cji, ale muszą jesz­cze odda­wać na ten cel wła­sne dział­ki roz­mów­cy wska­za­li, że nie jest to sprzecz­ne z pra­wem. Prze­pi­sy mówią o budo­wie lub prze­bu­do­wie dro­gi. Ozna­cza to kata­log otwar­ty nie­zbęd­nych dzia­łań, któ­rych celem jest budo­wa lub prze­bu­do­wa dro­gi. To nie tyl­ko pra­ce budow­la­ne, czy pro­jek­to­we, ale tak­że inne kosz­ty, takiej jak opła­ty za grun­ty przej­mo­wa­ne pod budo­wę drogi.

Odno­śnie spo­ra­dycz­nie zda­rza­ją­cych się bar­dziej korzyst­nych zapi­sów w umo­wach na reali­za­cję dróg (cho­dzi o kary umow­ne – poza jed­nym przy­pad­kiem wyno­si­ły 30%) roz­mów­cy pod­kre­śli­li, że wyso­kość kar umow­nych nie jest regu­lo­wa­na Zarzą­dze­niem nr 68/12/2013 Pre­zy­den­ta Mia­sta Lublin. ZDIM jako punkt wyj­ścia obie­ra poziom 30%. W przy­pad­ku nego­cja­cji może być jed­nak zmie­nio­ny, a opi­sy­wa­ny przy­pa­dek był wyjąt­kiem, gdy inwe­stor posta­no­wił nego­cjo­wać war­tość tych kar. Roz­mów­cy wska­za­li, że być może lepiej by było, gdy­by war­tość ta była zapi­sa­na sztyw­no w zarzą­dze­niu, wte­dy nie było­by pola do nego­cjo­wa­nia takich zapisów.

W trak­cie moni­to­rin­gu Fun­da­cja mia­ła stycz­ność z umo­wą warun­ko­wą. Inwe­stor pla­no­wał powsta­nie 5 hal maga­zy­no­wych. Dro­gę miał wybu­do­wać po odda­niu trze­ciej. W anek­sie zmie­nio­no ten zapis na odda­nie ostat­niej hali. Rodzi się więc pyta­nie: co w sytu­acji, gdy inwe­stor posta­no­wi wybu­do­wać tyl­ko 4 hale? Roz­mów­cy wska­za­li, że gdy­by doszło do takiej sytu­acji to ZDIM będzie ana­li­zo­wał moż­li­we sce­na­riu­sze i dążył do reali­za­cji inwe­sty­cji. Roz­mów­cy pod­kre­śli­li, że poza kara­mi umow­ny­mi, umo­wy prze­wi­du­ją też wyko­na­nie zastęp­cze (tj. mia­sto reali­zu­je przed­miot umo­wy a kosz­ta­mi obcią­ża inwe­sto­ra). Do tej pory nie było jed­nak sytu­acji, by w przy­pad­ku roz­po­czę­cia inwe­sty­cji inwe­stor nie reali­zo­wał umo­wy. Były jed­nak sytu­acje, gdy inwe­stor po pod­pi­sa­niu umo­wy nie roz­po­czy­nał inwe­sty­cji. W tej sytu­acji nie był obcią­ża­ny kosz­ta­mi budo­wy dro­gi, ponie­waż usta­wa mówi o obo­wiąz­ku budo­wy lub prze­bu­do­wy dro­gi w związ­ku z reali­za­cją inwe­sty­cji, a nie samym jej planowaniem.

Podsumowanie

Ana­li­za wska­zu­je, że dewe­lo­pe­rzy rze­czy­wi­ście są róż­nie trak­to­wa­nie. Wyni­ka to jed­nak z obiek­tyw­nych kwe­stii. Uwzględ­nia­jąc sta­no­wi­sko insty­tu­cji nie da się potwier­dzić tezy, że dewe­lo­pe­rzy w Lubli­nie są róż­nie trak­to­wa­ni, w zakre­sie koniecz­no­ści reali­za­cji ukła­du drogowego.

Tabe­la 1: Wybra­ne umo­wy dot. budo­wy lub prze­bu­do­wy dróg przy reali­za­cji inwe­sty­cji nie­dro­go­wych z lat 2018–2021.

Tabe­la 2: Inwe­sty­cje miesz­ka­nio­we zre­ali­zo­wa­ne w latach 2020–2021.

Pro­jekt reali­zo­wa­ny z dota­cji pro­gra­mu Aktyw­ni Oby­wa­te­le – Fun­dusz Kra­jo­wy finan­so­wa­ne­go przez Islan­dię, Liech­ten­ste­in i Nor­we­gię w ramach Fun­du­szy EOG.